Báo cáo Chuyên đề Phân bổ tiền chi trả từ Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) ở Việt Nam

B Á O C Á O C H U Y Ê N Đ Ề

Phân bổ tiền chi trả từ Chi trả dịch vụ môi

trường rừng (PFES) ở Việt Nam

Bằng chứng từ các nghiên cứu để có thông tin giúp biên

soạn các hướng dẫn chi trả

Phạm Thu Thủy

Grace Wong

Lê Ngọc Dũng

Maria Brockhaus

BÁO CÁO CHUYÊN ĐỀ 165

Phân bổ tiền chi trả từ Chi trả dịch vụ

môi trường rừng (PFES) ở Việt Nam

Bằng chứng từ các nghiên cứu để có thông tin giúp

biên soạn các hướng dẫn chi trả

Phạm Thu Thủy

Grace Wong

Lê Ngọc Dũng

Maria Brockhaus

Tổ chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế (CIFOR)

Báo cáo chuyên đề 165

Nội dung trong ấn phẩm này được cấp phép bởi giấy phép Tài sản sáng tạo công cộng quốc tế 4.0 (CC BY

4.0), http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/

ISBN 978-602-387-045-5

DOI: 10.17528/cifor/006337

Phạm TT, Wong G, Lê ND và Brockhaus M. 2016. Phân bổ tiền chi trả từ Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) ở Việt

Nam: Bằng chứng từ các nghiên cứu để có thông tin giúp biên soạn các hướng dẫn chi trả. Báo cáo chuyên đề 165. Bogor,

Indonesia: CIFOR.

Translation of: Pham TT, Wong G, Le ND, and Brockhaus M. 2016. The distribution of payment for forest environmental

services (PFES) in Vietnam: Research evidence to inform payment guidelines. Occasional Paper 163. Bogor, Indonesia: CIFOR.

Ảnh chụp bởi Viên Ngọc Nam/CIFOR.

CIFOR

Jl. CIFOR, Situ Gede

Bogor Barat 16115

Indonesia

T +62 (251) 8622-622

F +62 (251) 8622-100

E cifor@cgiar.org

cifor.org

Chúng tôi xin cảm ơn các nhà tài trợ đã hỗ trợ cho nghiên cứu này thông qua việc đóng góp vào quỹ của CGIAR. Xin xem

danh sách các nhà tài trợ: http://www.cgiar.org/about-us/our-funders/

Tất cả các quan điểm thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả. Chúng không nhất thiết đại diện cho quan điểm của

CIFOR, các cơ quan chủ quản của tác giả hay của các nhà tài trợ cho ấn phẩm này.

Mục lục

Danh mục từ viết tắt

Lời cảm ơn

v

vi

Đặt vấn đề

vii

viii

Tài liệu này dành cho ai?

1 Khái niệm, nguyên tắc và khung phân tích

1.1 Chia sẻ lợi ích có nghĩa là gì?

1

2

1.2 Những nguyên tắc để thiết kế cơ chế phân bổ tiền chi trả

1.3 Khung phân tích

2 Hướng dẫn chi tiết và từng bước cho những bên có trách nhiệm thiết kế và thực

hiện phân phối chi trả PFES

3

4

6

2.1 Bước 1. Nắm rõ bối cảnh tại mỗi tỉnh và huyện

2.2 Bước 2. iết kế các lựa chọn phân bổ tiền chi trả tại cấp độ địa phương

2.3 Bước 3. Đánh giá tính hiệu quả, hiệu ích và công bằng (3Es) của các phương

án phân bổ tiền chi trả

13

3 Phân tích các cơ chế phân bổ tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng hiện tại ở

Việt Nam bằng khung 3Es

15

18

19

4 Kết luận/Những điểm chính trong thiết kế chính sách

Tài liệu tham khảo

Danh mục hình , bảng và hộp

Hình

1. iết kế phân bổ tiền chi trả PFES

3

Bảng

1. Xem xét các kiểu lợi ích

6

9

2. Tần suất và tỉ lệ chi trả tại các tỉnh được nghiên cứu

3. Các phương thức chi trả hiện tại trong cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng

tại 7 tỉnh nghiên cứu

15

16

4 . Phân tích các phương thức chi trả PFES tại Việt Nam bằng khung 3Es

Hộp

1. Sự ưu tiên phương thức chi trả PFES

2. Sự tham gia vào quá trình ra quyết định về phân bổ tiền chi trả tại tỉnh Điện Biên

7

12

Danh mục từ viết tắt

3Es:

Hiệu quả, Hiệu ích và Công bằng

Trung tâm Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế

Ủy ban nhân dân xã

CIFOR:

CPC:

CSO:

Tổ chức xã hội dân sự

FPDF:

MARD:

MOF:

PES:

Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng

Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

Bộ Tài chính

Chi trả dịch vụ môi trường

PFES:

pFPDF:

PPC:

Cơ chế Chi trả dịch vụ môi trường rừng

Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp tỉnh

Ủy ban nhân dân tỉnh

REDD+:

VNFF:

Giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng

Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam

Lời cảm ơn

Những thông tin thu thập trong bài viết này dựa

trên những tri thức tích lũy được và các bằng chứng

từ những nghiên cứu của CIFOR về chi trả dịch vụ

môi trường, lâm nghiệp xã hội, cơ chế Giảm phát

thải từ mất rừng và suy thoái rừng (REDD+) và

những cơ chế khuyến khích tài chính ở Việt Nam

từ năm 2005, và đặc biệt là về PFES ở Việt Nam từ

năm 2008. Chúng tôi chân thành cảm ơn khi nhận

được sự hỗ trợ tài chính từ Liên minh Châu Âu,

Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ, Cơ quan Hợp

tác Phát triển Quốc tế Nhật Bản, Cơ quan Hợp tác

Phát triển Sáng kiến Khí hậu Quốc tế Na Uy, Cơ

quan Hợp tác và Phát triển ụy Sĩ đã giúp tiến

hành nghiên cứu này tại Việt Nam.

và Phát triển rừng Việt Nam). Chúng tôi cũng xin

cảm ơn Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng các tỉnh

Điện Biên, Sơn La, Lai Châu, Lào Cai, Hòa Bình,

Yên Bái, Nghệ An, Lâm Đồng và Đắk Nông vì

những ý kiến đóng góp sâu sắc và những khuyến

nghị cho PFES.

Chúng tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành

đến ông Baku Takahashi (JICA Việt Nam) và bà

Karen Bennett (Cơ quan Lâm nghiệp Hoa Kỳ)

vì những đóng góp kỹ thuật và những ý kiến giá

trị trong suốt thời gian chuẩn bị và chỉnh sửa báo

cáo này.

Chúng tôi cũng xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến các

ban quản lý thôn bản và cộng đồng đã có những

đóng góp cho nghiên cứu này.

Chúng tôi cũng xin gửi lời cảm ơn tới sự hướng dẫn

và hỗ trợ từ ông Phạm Hồng Lượng (Quỹ Bảo vệ

Đặt vấn đề

Nghiên cứu này được thực hiện nhằm đáp ứng nhu

cầu ngày càng lớn của chính quyền cấp trung ương và

cấp tỉnh tại Việt Nam về việc có một hướng dẫn để

phân bổ tiền chi trả từ PFES tại Việt Nam. Bản thân

báo cáo này không phải là một hướng dẫn nhưng

được dùng nhằm chia sẻ và cung cấp các phân tích

và yếu tố đầu vào kỹ thuật để xây dựng quá trình ban

hành các hướng dẫn.

chính của PFES là đảm bảo người cung cấp dịch vụ

môi trường (ví dụ như cộng đồng, cá nhân quản lý

rừng, hộ gia đình cá nhân, khối tư nhân hoặc các tổ

chức nhà nước) được khuyến khích bảo vệ rừng và

được chi trả cho những nỗ lực của họ. Tuy nhiên,

những câu hỏi xung quanh việc làm thế nào để chi

trả được tốt nhất (phương thức thanh toán, tần suất

thanh toán và phân bổ) vẫn chưa được trả lời. Một

số tỉnh đã thí điểm các phương pháp chi trả khác

nhau như chi trả theo nhóm hộ hoặc theo cộng

đồng nhưng thường ở quy mô rất nhỏ. Hiệu quả của

những cơ chế đó vẫn cần được phân tích đầy đủ.

Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) được nhìn

nhận bởi chính phủ Việt Nam như là một bước đột

phá lớn trong ngành lâm nghiệp. Doanh thu hằng

năm PFES nhận được từ 1.000 đến 1.300 tỷ (năm

2015: 1.327,7 tỷ đồng tương đương với 60 triệu

đô la Mỹ) và số tiền chi trả dịch vụ môi trường tích

lũy được từ năm 2011 đến tháng 12 năm 2015 vào

khoảng 5.200 tỷ đồng. Đến nay, Quỹ Bảo vệ và Phát

triển rừng của 40 tỉnh đã được thành lập. Mục tiêu

Mục đích của bài viết này là hỗ trợ việc thiết kế và

thực hiện cơ chế phân bổ tiền chi trả PFES. Chúng

tôi mong muốn hỗ trợ và chia sẻ thông tin để góp

phần xây dựng hướng dẫn chi trả bằng việc cung cấp

những bài học kinh nghiệm tại thực địa.

Tài liệu này dành cho ai?

Mục tiêu chính của tài liệu này là hỗ trợ các nhà

hoạch định chính sách trong việc xây dựng hướng

dẫn chi trả, và chúng tôi hướng tới các độc giả là các

cơ quan chính phủ ở những cấp độ khác nhau đang

thiết kế và thực hiện cơ chế phân bổ tiền chi trả

PFES (VNFF và pFPDFs).

Phần 1 trình bày: khái niệm, quy tắc, khung phân

tích làm cơ sở cho việc xây dựng cơ chế phân bổ

hay chia sẻ tiền chi trả và đưa ra những câu hỏi tổng

quát cần được xem xét và trả lời trước khi xây dựng

phương án chia sẻ phân bổ tiền chi trả thích hợp.

Phần 2: cung cấp những kiến nghị cụ thể cho từng

bước thiết kế và triển khai cơ chế phân bổ tiền chi

trả PFES.

Tuy nhiên, các nhóm chủ thể khác bao gồm: các

nhà tài trợ, những tổ chức xã hội dân sự (CSOs) và

những tổ chức quốc tế đang hỗ trợ thực hiện PFES;

cộng đồng và ban quản lý thôn bản đang quản lý

phân bổ tiền chi trả vẫn có thể tìm thấy những điểm

hữu ích trong báo cáo này đối với việc định hình

thiết kế và thực hiện PFES và các công cụ dựa vào

nguyên tắc thị trường khác. Báo cáo này của chúng

tôi có thể cũng hữu ích cho những tổ chức quan

tâm đến việc áp dụng những bài học kinh nghiệm

từ phân bổ tiền chi trả PFES cho cơ chế REDD+

trong tương lai.

Phần 3: đưa ra một phân tích cho các cơ chế phân

bổ tiền chi trả PFES hiện nay ở Việt Nam từ đó

mang đến những bài học kinh nghiệm thực tiễn

thông qua việc sử dụng khung 3Es (Hiệu quả, Hiệu

ích và Công bằng)

Phần 4: cung cấp các thông tin chọn lọc, tài liệu

và nguồn tham khảo cho những ai muốn tìm hiểu

thêm về các bài học kinh nghiệm từ những nước

khác và những ngành khác.

Báo cáo được chia thành 4 phần:

1

Khái niệm, nguyên tắc và

khung phân tích

Phần này mang đến cung cấp:

Lợi ích cũng đi kèm với chi phí bao gồm:

• Những chi tiêu tài chính trực tiếp (chi phí triển

khai và giao dịch)

• Nguồn lợi bị bỏ qua do các phương án chuyển

đổi đất lâm nghiệp và cách sử dụng nguồn lực

thay thế (chi phí cơ hội).

i. Giải thích cơ chế chia sẻ lợi ích có nghĩa là gì?

ii. Những nguyên tắc ứng dụng cho việc thiết kế cơ

chế phân bổ tiền chi trả, và

iii. Khung phân tích để đánh giá cơ chế phân phối

chi trả đã được thiết kế.

Cơ chế chia sẻ lợi ích bao gồm những mô hình thể

chế, cơ cấu tổ chức vân hành, và chính sách nhằm

phân bổ lợi ích ròng.

1.1 Chia sẻ lợi ích có nghĩa là gì?

Chia sẻ lợi ích liên quan đến phân phối lợi ích ròng

trực tiếp và gián tiếp từ việc thực hiện PFES (Luttrell

và các cộng sự 2013; Phạm và các cộng sự 2013;

Wong và các cộng sự 2016a). Việc triển khai PFES

không những cung cấp lợi ích cho những bên cung

cấp dịch vụ môi trường mà còn bao gồm 2 loại chi

phí: (1) chi phí thực hiện và chi phí giao dịch, có

nghĩa là, các chi phí trực tiếp phát sinh trong việc

thiết lập một hệ thống PFES và triển khai những

chính sách cần thiết; và 2) chi phí cơ hội, hoặc lợi

ích bị bỏ qua từ các phương án sử dụng đất và rừng

thay thế tốt nhất (Phạm và các cộng sự 2013). Do

đó, để hiểu được các “lợi ích” từ PFES yêu cầu phải

có sự hiểu biết đầy đủ về cả chi phí và lợi ích phát

sinh từ PFES.

1.2 Những nguyên tắc để thiết kế cơ chế

phân bổ nguồn tài chính

Không có một cơ chế nào phù hợp cho tất cả mọi

trường hợp. Mặc dù các cơ quan chính phủ mong

đợi có một hướng dẫn có thể áp dụng cho mọi

trường hợp, không thể có phương thức chi trả duy

nhất nào phù hợp trong mọi trường hợp và bối cảnh,

đặc biệt với một chương trình quy mô quốc gia như

PFES. Do mỗi tỉnh, huyện, xã hay thôn bản đều có

những bối cảnh xã hội, thể chế và kinh tế khác nhau,

cơ chế phân bổ tiền chi trả và chia sẻ lợi ích áp dụng

ở một nơi nhất định nhưng có thể lại không phù

hợp với nơi khác. Do đó, cơ quan nhà nước tại địa

phương phải đánh giá bối cảnh để thiết kế phương

thức chi trả phù hợp cho từng tỉnh nhưng vẫn tuân

thủ theo khuôn khổ luật pháp chung của quốc gia,

thích ứng với bối cảnh địa phương; và xây dựng dựa

trên sự quan tâm, năng lực và sự đồng thuận của các

chủ thể liên quan.Vì vậy, mong muốn của hướng

dẫn này không phải là chọn một phương thức tốt

hơn các phương thức khác mà là về việc những quyết

định cuối cùng được đưa ra dựa trên phương thức

nào, được vận hành tốt nhất do ai, bằng cách nào,

ở đâu và thời điểm nào và tính hợp pháp dựa theo

đóng góp đầu vào của cộng đồng địa phương .

Lợi ích trực tiếp bao gồm:

• Nguồn tài chính thu được liên quan đến PFES

• Lợi ích liên quan có từ việc tăng sự sẵn có các

sản phẩm lâm nghiệp và dịch vụ hệ sinh thái

(lâm sản ngoài gỗ hoặc nâng cao số lượng và chất

lượng nước).

Lợi ích gián tiếp bao gồm việc:

• Cải thiện quản trị lâm nghiệp

• Xây dựng năng lực

• Cung cấp cơ sở hạ tầng

2 | Phạm Thu Thủy, Grace Wong, Lê Ngọc Dũng and Maria Brockhaus

Điều quan trọng không phải là đầu ra mà sự tham

gia, đồng thuận trong quá trình ra quyết định.

Nghiên cứu của CIFOR tại Việt Nam đã chỉ ra rằng

để có thể thực hiện được PFES, quá trình tham vấn

và sự đồng thuận trong quá trình ra quyết định quan

trọng không kém so với mức tiền PFES chi trả. Cho

dù các phương án phân bổ tiền chi trả được thiết kế

và quy định như thế nào đi nữa, việc này phải được

thực hiện với sự tham gia của các bên liên quan trong

đó các bên được tham vấn một cách phù hợp và tiếng

nói của họ phải được xem xét cẩn thận và được cân

nhắc trước khi đưa ra những quyết định cuối cùng.

để so sánh và đánh giá những phương pháp khác

nhau cho việc phân bổ tiền:

Hiệu quả: Liệu mô hình chi trả có mang đến việc cải

thiện phúc lợi (ví dụ, thay đổi thu nhập), tăng cường

sự tham gia (ví dụ, thay đổi mức độ tham gia của

những nhóm tổ chức xã hội khác nhau) và cải thiện

điều kiện môi trường (ví dụ, tăng độ che phủ rừng

hoặc chất lượng rừng)?

Hiệu ích: Liệu mô hình chi trả có được thực

hiện một cách tiết kiệm chi phí và nguồn lực nhất

hay không?

Tính linh hoạt. Điều quan trọng là phải có một cơ

chế chi trả linh hoạt để có thể được sửa đổi khi cần

thiết. Do cộng đồng cũng luôn phải thích ứng với

các hoàn cảnh khác nhau và những mong muốn và

sự lựa chọn của họ có thể thay đổi theo thời gian, cơ

chế phân bổ tiền chi trả cần được thiết kế để có thể

thích ứng với những thay đổi.

Công bằng: Liệu mô hình chi trả có xem xét để đền

bù thỏa đáng những chi phí liên quan phát sinh bởi

các chủ thể khác nhau hay không? Liệu mô hình chi

trả có lắng nghe tiếng nói của các bên liên quan?

Dung hòa 3 mục tiêu trên không phải là dễ dàng do

một mục tiêu có thể phải được đánh đổi bởi những

mục tiêu khác. Ví dụ, đảm bảo tất cả các bên liên

quan đều tham gia vào việc đưa ra quyết định (công

bằng) có thể sẽ dẫn đến chi phí giao dịch và chi phí

cơ hội cao hơn (hiệu ích). Việc đánh giá các phương

pháp phân phối chi trả khác nhau cung cấp một

sự so sánh rõ ràng về sự đánh đổi và quan trọng là

phương pháp phân bổ tiền chi trả được lựa chọn tại

một địa phương cụ thể được xây dựng dựa trên sự

đồng thuận của tất cả các bên liên quan và dựa trên

thông tin có sẵn.

1.3 Khung phân tích

Khung 3Es (Hiệu quả, Hiệu ích và Công bằng) là

một phương pháp để đánh giá cả kết quả và quá

trình của một công cụ chính sách (Luttrell và các

cộng sự 2013; Martin và các cộng sự 2014, Phạm và

các cộng sự 2014; Wong và các cộng sự 2016b). Khi

thiết kế phân bổ tiền chi trả/cơ chế chia sẻ lợi ích

cho PFES, khung 3Es có thể là một công cụ hữu hiệu

2

Hướng dẫn chi tiết và từng bước cho

những bên có trách nhiệm thiết kế

và thực hiện phân phối chi trả PFES

Bước 1: Nắm rõ bối cảnh tỉnh và huyện

Tham vấn

(ví dụ, FPIC)

1.1. Hiểu rõ giá trị

của đất/rừng

trong khu vực

(Chi phí cơ hội)

1.2 . Mức độ hiểu

biết, năng lực của

các bên liên quan,

mức độ tin cậy

1.3. Sự hợp tác

giữa chính phủ

và khối ngoài

nhà nước

1.4. Các vấn

đề về quyền

sở hữu và

1.5. Những

ưu tiên về

chính trị, xã

hội môi

hưởng dụng

trường tại tỉnh

Bước 2: Thiết kế các lựa chọn phân phối chi trả cho cấp địa phương

Chia sẻ thông tin

2.1. Kiểu lợi 2.2. Người hưởng 2.3. Chi

2.4. Kết quả và

dòng tài chính

2.5. Các biện

pháp đảm

bảo an toàn

được triển

khai như thế

nào?

2.6. Đâu là chi

phí và những

gánh nặng?

(cho cả chính

phủ và người

hưởng lợi)

ích (bằng

hiện vật,

bằng tiền

mặt)

lợi được xác định trả vào

bằng cách nào?

(tiêu chí chi trả,

ai nhận được

lợi ích)

lúc nào? được giám sát

như thế nào?

Cơ chế phản hồi

Bước 3: Đánh giá 3Es

3.1. Hiệu quả: mô hình chi trả dẫn đến

nâng cao phúc lợi (vd, thay đổi thu nhập),

tăng cường sự tham gia (vd, thay đổi mức

độ tham gia của các nhóm xã hội), cải

thiện điều kiện môi trường (ví dụ, thay

đổi độ che phủ và chất lượng rừng)

3.2. Hiệu ích:

3.3. Mô hình chi trả đảm

bảo lợi ích và chi phí công

bằng giữa các bên. Mô

hình chi trả xem xét

Mô hình chi trả

được thực hiện

theo cách hiệu

ích và tiết kiệm

chi phí nhất

những ý kiến của các bên

Thiết lập khung

đánh giá 3Es

Hình 1. Thiết kế phân bổ tiền chi trả PFES

Dựa trên những dẫn chứng từ một dự án nghiên

cứu 4 năm¹, CIFOR đã phát triển một cây tri thức

về chia sẻ lợi ích trong REDD+ (CIFOR 2014)

tổng hợp lại những kết quả nghiên cứu về các mô

hình thực tiễn để phục vụ thông báo cho việc thiết

kế cơ chế chia sẻ lợi ích. Mặc dù được thiết kế cho

REDD+ nhưng cây tri thức này có mức độ ứng dụng

cao trong việc phân bổ tiền chi trả PFES ở Việt Nam.

Trong phần này, chúng tôi mô tả cách để độc giả có

thể áp dụng cây tri thức này cho việc rút ra các lựa

chọn cho phân bổ tiền chi trả PFES ở Việt Nam.

Hình 1 minh họa các bước cần được thực hiện để

thiết kế phân bổ tiền chi trả PFES trong bối cảnh

phù hợp.

1

Dự án của CIFOR “Những cơ hội và thách thức trong thực

hiện cơ chế chia sẻ lợi ích REDD+ ở những nước đang phát

triển” (2012 – 2016) được tài trợ bởi Ủy ban Châu Âu nhằm

đánh giá các vấn đề chia sẻ lợi ích REDD+ ở 6 nước, bao gồm

các nghiên cứu về chi phí và lợi ích kinh tế tạo điều kiện thúc

đẩy cho các lựa chọn chính sách lâm nghiệp, tính toán chi phí

triển khai và chi phí cơ hội của sáng kiến thí điểm REDD+,

đánh giá chính quyền các cấp, việc đưa ra quyết định sử dụng

đất và rừng, hiểu biết về quyền lợi, các vấn đề sở hữu và hưởng

dụng ảnh hưởng đến sự công bằng và những ưu tiên trong chia

sẻ lợi ích.

iết kế phân bổ tiền chi trả PFES là một phần trách

nhiệm của Quỹ Bảo vệ Phát triển rừng tỉnh và nên có

sự tham gia của Chi Cục Kiểm lâm tỉnh, Ủy ban nhân

dân huyện/xã. Mỗi bước tiến hành cần phải được

thực hiện với nguồn lực thời gian và ngân sách đầy đủ.

4 | Phạm Thu Thủy, Grace Wong, Lê Ngọc Dũng and Maria Brockhaus

liên quan, bao gồm các chuyên gia kỹ thuật và các

bên liên quan ở địa phương, để hiểu xem họ nhận

thức về các giá trị khác nhau như thế nào. Hội thảo

không chỉ giúp Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp

tỉnh trong việc nắm bắt đầy đủ giá trị của đất và rừng

mà còn có thể thúc đẩy những cuộc thảo luận giữa

các bên liên quan về việc đề ra mức độ chi trả như

thế nào và cấu trúc chi trả ra sao để đáp ứng cung cấp

có hiệu quả dịch vụ hệ sinh thái và giải quyết những

mối quan tâm của các bên.

2.1 Bước 1. Nắm rõ bối cảnh tại mỗi tỉnh và

huyện

Mỗi tỉnh đều có những ưu tiên và bối cảnh xã hội,

chính trị và môi trường khác nhau, do đó, phương

pháp phân bổ tiền chi trả cũng khác nhau. Nắm rõ

được bối cảnh của từng địa phương giúp cho việc

thiết kế phân bổ tiền chi trả phù hợp với những điều

kiện hiện tại. Các yếu tố bối cảnh sau đây cần được

xem xét như yếu tố đầu vào cho thiết kế phân bổ tiền

chi trả.

2.1.2a Mức độ hiểu biết và năng lực của các cơ

quan chính phủ trong PFES

2.1.1 Giá trị của đất và rừng.

Những nhà hoạch định chính sách ở Việt Nam và

khung pháp lý cho ngành lâm nghiệp tập trung chủ

yếu vào giá trị kinh tế của dịch vụ môi trường rừng.

Tuy nhiên, giá trị văn hóa xã hội của những dịch vụ

môi trường rừng cũng quan trọng như giá trị kinh

tế. Việc thiết kế lợi ích tài chính hiệu quả không chỉ

nên xem xét việc người cung ứng dịch vụ môi trường

nên nhận được mức đền bù tài chính là bao nhiêu mà

còn cần tính đến những lợi ích về xã hội và văn hóa

nào nên được đưa vào để tăng cường sự tham gia của

người dân địa phương vào PFES. Cần phải nhận thức

đầy đủ rằng giá trị của rừng và dịch vụ môi trường

rừng có thể không đồng đều trong một quốc gia và

thậm chí trong một tỉnh do sự đa dạng về các yếu tố

như chức năng địa vật lý (đất, đa dạng sinh học, vị trí

hẻo lánh) và thị trường (nhu cầu về các loài gỗ cụ thể,

sự cạnh tranh trong việc chuyển đổi đất rừng sang đất

sử dụng khác). Ví dụ, trong một tỉnh có hoạt động

khai thác chế biến gỗ và sản phẩm nông nghiệp, giá

trị của đất và rừng sẽ được kỳ vọng cao hơn do nhu

cầu của thị trường. Đất rừng cũng có thể là cảnh quan

quan trọng để cung ứng những dịch vụ sinh thái khác

nhau. Ví dụ, rừng ven sông giúp bảo vệ nguồn nước

tốt hơn rừng núi đá vôi ở vùng cao. Tuy nhiên, rừng

núi đá vôi lại có thể hỗ trợ một số loài động thực vật

riêng biệt. Tương tự như vậy, chênh lệch giữa các chi

phí cơ hội gắn với các bên liên quan khác nhau có

thể là không đồng đều. (Börner và các cộng sự 2015,

Nawir và các cộng sự 2015).

Do mỗi tỉnh đang triển khai PFES ở một mức độ

khác nhau, năng lực của cán bộ trong việc quản lý và

giám sát việc phân bổ tiền chi trả PFES ở Quỹ Bảo

vệ và Phát triển rừng cấp tỉnh tại các tỉnh cũng khác

nhau. Lựa chọn cơ chế phân bổ tiền chi trả khả thi

dựa trên sự xem xét về năng lực hiện tại (hiểu biết về

PFES, lực lượng cán bộ) có thể góp phần thúc đẩy

tiến độ giải ngân PFES. Ví dụ, nếu quỹ không có

nhiều nhân lực ở khắp các khu vực chi trả PFES với

nhiều chủ rừng quy mô nhỏ, chủ rừng là cá nhân cư

trú phân tán, chi trả theo nhóm hộ nên được ưu tiên

hơn là chi trả cho hộ gia đình cá nhân. Tuy nhiên,

mặc dù phương pháp này có thể làm giảm chi phí

triển khai trước mắt nhưng có thể sẽ không hiệu quả

trong thời gian dài. Để đạt được tính linh hoạt trong

việc thay đổi phương pháp phân bổ tiền chi trả nhằm

thích nghi với những điều kiện thay đổi theo thời

gian, việc đầu tư vào nâng cao năng lực cho cán bộ

cấp tỉnh sẽ có tầm quan trọng.

2.1.2b Năng lực và nhu cầu của cộng đồng địa

phương

Nghiên cứu được thực hiện bởi CIFOR tại Lâm

Đồng, Sơn La, Điện Biên, Nghệ An và Hòa Bình

cho thấy có nhiều trường hợp mà ở đó cộng

đồng nhận được số tiền chi trả PFES cao (2500 –

15000 đô la Mỹ 1 năm). Tuy nhiên, số tiền thu được

từ chương trình PFES có thể bị tiêu hết một cách

nhanh chóng nếu người dân địa phương (cả trưởng

bản và thành viên cộng đồng) không có những kĩ

năng quản lý tài chính tốt (Phạm và các cộng sự

2014; Lê và các cộng sự 2016). Do đó, trong những

cộng đồng này, chính quyền địa phương và người

dân ưu tiên hình thức chi trả phi tiền mặt hơn (ví

dụ, các khóa đào tạo). Mức độ tin tưởng giữa các bên

liên quan cũng là một yếu tố quan trọng. Nghiên cứu

về PFES được thực hiện bởi CIFOR ở Việt Nam

cho thấy tại những nơi mà người dân địa phương

Có một số hoạt động cụ thể mà Quỹ Bảo vệ và Phát

triển rừng cấp tỉnh có thể làm để hiểu được sự đa

dạng của giá trị đất và rừng. Ví dụ, lý tưởng nhất là

giá trị kinh tế của rừng và dịch vụ môi trường được

đánh giá một cách khoa học và kỹ càng ở những

nơi có sẵn năng lực tài chính và kỹ thuật. Tuy nhiên,

trong trường hợp thiếu sự tài trợ và năng lực kỹ thuật

(trong trường hợp ở Việt Nam), Quỹ Bảo vệ và Phát

triển rừng cấp tỉnh có thể tổ chức hội thảo với các bên

Phân bổ tiền chi trả từ Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) ở Việt Nam

|

5

Điều này giúp đo lường và so sánh kết quả triển khai

PFES trên phạm vi cả nước. Những thông tin này rất

quan trọng trong quá trình học hỏi và thiết kế chính

sách PFES một cách thích ứng nhằm nâng cao tính

hiệu quả, hiệu ích và công bằng.

không tin tưởng người đứng đầu hay các cơ quan nhà

nước, họ ưu tiên chi trả bằng tiền mặt hơn là phi tiền

mặt để dễ dàng giám sát các giao dịch (Phạm và các

cộng sự 2014).

Một nghiên cứu của Phạm và cộng sự (2014) tại tỉnh

Sơn La đã chỉ ra rằng mức độ tin tưởng giữa các bên

liên quan sẽ có những tác động mạnh mẽ tới sự ưu

tiên và quyết định tiền nên được phân bổ như thế

nào. Ví dụ, việc sử dụng tiền PFES cho mục đích

tập thể chỉ có thể được thực hiện nếu người dân tin

tưởng vào năng lực và trách nhiệm của người đứng

đầu thôn bản, và tại những nơi thiếu sự tin tưởng

giữa người dân và trưởng bản thì việc chia đều cho

tất cả các hộ sẽ được ưu tiên hơn. êm nữa, ở Sơn

La, chúng tôi nhận thấy rằng có nhiều nhóm tự

thành lập (nhóm liên gia) từ 10 – 20 hộ gia đình có

các hoạt động tập thể và tương hỗ lẫn nhau về sản

xuất nông nghiệp và bảo vệ rừng (Phạm và các cộng

sự 2014). Người dân tin rằng những nhóm này có

thể là đơn vị nhận tiền PFES do họ có trách nhiệm

và có sự đoàn kết cao giữa các thành viên.

2.1.3 Sự hợp tác giữa chính phủ và các đơn vị

ngoài nhà nước.

Sự hợp tác hiệu quả giữa chính phủ và các đơn vị ngoài

nhà nước có thể dẫn đến việc phân phối tiền chi trả

hiệu quả. Ví dụ, các tổ chức quốc tế có thể hỗ trợ giám

sát/theo dõi dịch vụ môi trường và tiến hành tham

vấn người dân địa phương về sự mong muốn và ưu tiên

liên quan tới phân phối tiền chi trả (Winrock ở Quảng

Nam, ICRAF tại Bắc Cạn, CIFOR tại Sơn La). eo

Nghị định 99, PFES hiện tại chỉ được giám sát một

cách chính thức bởi các cơ quan chính phủ. Tuy nhiên,

nghiên cứu của CIFOR cũng chỉ ra mối quan tâm của

khối tư nhân và CSOs vào việc tham gia quá trình giám

sát và đánh giá cả về dịch vụ hệ sinh thái và phân phối

tài chính. Có sự tham gia của nhiều bên trong việc

kiểm tra và giám sát dịch vụ môi trường có thể giúp

tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm trong quá

trình thực hiện.

Tính hiệu quả của chi trả bằng tiền mặt và tác động

tới sinh kế địa phương và bảo vệ phát triển rừng cũng

phụ thuộc vào khả năng của cá nhân và cộng đồng

trong việc quản lý các nguồn tiền thu nhập. Những

hộ gia đình giàu có, được hưởng nền giáo dục tốt

hơn và những người đứng đầu cộng đồng thường

có kỹ năng quản lý tài chính tốt hơn những hộ gia

đình nghèo. Do đó, tác động kinh tế - xã hội từ việc

chi trả PFES bằng tiền mặt có thể thấy rõ hơn trong

trường hợp người nhận có kỹ năng quản lý tài chính

tốt hơn. Những thôn bản với ban quản lý thôn bản

có kỹ năng quản lý tài chính tốt thường có xu hướng

sử dụng nguồn thu PFES tốt hơn. Trong khi những

hộ gia đình nghèo thường sử dụng những khoản chi

trả PFES cho tiêu dùng hàng ngày như thực phẩm

và xăng dầu, những gia đình giàu có và được hưởng

nền giáo dục tốt hơn thường đầu tư vào những kỹ

thuật sản xuất nông nghiệp tiên tiến hơn, hướng đến

thu nhập khá hơn trong giai đoạn dài hạn. Xây dựng

năng lực cho cả người đứng đầu thôn bản và những

hộ gia đình cá nhân trong quản lý tài chính PFES là

rất cần thiết.

2.1.4 Các vấn đề về quyền sở hữu và hưởng dụng.

Ở Việt Nam, chi trả tiền PFES được thực hiện chỉ

khi quyền sở hữu và hưởng dụng đã được làm rõ. Tuy

nhiên thường có độ vênh giữa việc sở hữu đất được

thừa nhận chính thức và sở hữu theo truyền thống

(Phạm và các cộng sự 2013; Lê và các cộng sự 2016) và

quá trình giao đất giao rừng đang còn chậm trễ và chưa

hiệu quả (Phạm và các cộng sự 2016). Cơ chế chia sẻ lợi

ích trong chương trình PFES cũng sẽ gặp khó khăn tại

những nơi có sự tranh chấp hoặc quyền sở hữu không

rõ ràng. Nếu không được thiết kế tốt, cơ chế chia sẻ

lợi ích PFES có thể sẽ tạo ra hiệu ứng ngược đến kết

quả đầu ra PFES và gây ra những tác động tiêu cực tới

người dân địa phương. Việc thiếu tài liệu rõ ràng về hệ

thống sở hữu đất đai cũng là một vấn đề. Chỉ khi tỉnh

có những văn bản rõ ràng về việc đất đai thuộc trách

nhiệm quản lý của ai thì cán bộ Quỹ Bảo vệ và Phát

triển rừng cấp tỉnh mới có thể biết được địa điểm đất

rừng, điều kiện và các chủ sở hữu chịu trách nhiệm cho

một diện tích đất. Đánh dấu quyền sở hữu, diện tích và

điều kiện rừng tại bản đồ trên nền ảnh (Google Earth)

và treo tại nơi công cộng trong mỗi cộng đồng là một

cách tiếp cận để làm rõ xem chính sách PFES đang chi

trả cho cái gì và mỗi tổ chức, cá nhân, cộng đồng và hộ

gia đình phải bảo vệ những gì. Những tranh chấp về

ranh giới cần được giải quyết trước khi hợp đồng được

êm vào đó, thông tin cơ bản về bối cảnh của cộng

đồng địa phương cần được xem xét bởi Quỹ Bảo vệ

và Phát triển rừng cấp tỉnh. Việc tiến hành điều tra

cơ bản một cách thống nhất về các thông tin như

dân số, dân tộc, ngôn ngữ, tình trạng giàu nghèo,

nguồn thu nhập … là cần thiết để đảm bảo thông tin

được chia sẻ ở dạng thức và ngôn ngữ và phù hợp.

6 | Phạm Thu Thủy, Grace Wong, Lê Ngọc Dũng and Maria Brockhaus

kí để tạo ra sự minh bạch trong việc chi trả. Tất cả

những thông tin này là cơ sở để xem xét những điều

kiện bắt buộc để chi trả PFES mà nếu thiếu chúng

thì các thông tin về mất rừng và suy thoái rừng sẽ

không được báo cáo đầy đủ. Kế hoạch sử dụng đất

và giao đất cần được thực hiện một cách cẩn thận

và điều chỉnh theo điều kiện địa phương để tránh

những tác động tiêu cực với người nghèo như việc

chiếm đất của các nhóm có ưu thế và gây ra hậu quả

rằng người nghèo sẽ bị mất đất. Tuy nhiên, cần phải

chú ý rằng cách tiếp cận hướng nghèo (ví dụ, trong

việc giao đất) có thể làm ảnh hưởng tới các kết quả

đầu ra môi trường và xã hội của PFES trong một vài

trường hợp.

kiến phát triển cộng đồng và xã hội. Tuy nhiên, nếu

PFES thay thế nguồn đầu tư phát triển của tỉnh,

việc này sẽ dẫn đến sự đánh đổi với mục tiêu chính

về nâng cao bảo vệ và phát triển rừng với PFES. Để

đạt các mục tiêu về bảo vệ rừng và sự phát triển tại

địa phương, cần có sự tham vấn và đồng thuận của

các bên liên quan về chiến lược sử dụng tiền PFES

trong sự điều phối với những nguồn phát triển

khác qua thời gian.

2.2 Bước 2. Thiết kế các lựa chọn phân bổ

tiền chi trả tại cấp độ địa phương

Dựa theo các phân tích về bối cảnh hiện tại của các

tỉnh, những cách phân bổ chi trả khác nhau được

phát triển và xem xét theo các yếu tố sau đây:

2.1.5 Những ưu tiên về chính trị, xã hội, môi

trường tại từng tỉnh.

Mỗi tỉnh đều có những ưu tiên về chính trị, xã hội và

môi trường khác nhau, và phân bổ tiền chi trả PFES

cũng bị tác động mạnh mẽ bởi những ưu tiên này.

Điều quan trọng là phải tạo sự hài hòa và bổ sung

giữa PFES với các chương trình chính sách khác

nhằm nâng cao sự phát triển chung của tỉnh. Ví dụ,

tại Lai Châu và Sơn La, PFES được xem như sự đóng

góp quan trọng vào sự phát triển chung của tỉnh. Do

đó, PFES được sử dụng một cách chiến lược để thúc

đẩy các cộng đồng và thực tiễn quản lý rừng quy mô

lớn (ban quản lý rừng) nhằm đầu tư vào những sáng

2.2.1 Kiểu lợi ích (hiện vật và tiền mặt)

Các nghiên cứu về PFES của CIFOR tại Việt Nam

nhấn mạnh rằng sự quan tâm và mong muốn của

người dân đối với việc chi trả bằng hiện vật càng

ngày càng lớn cho dù trong chính sách PFES hiện

tại thì chi trả dịch vụ môi trường rừng chỉ thực

hiện ở dạng tiền mặt (Phạm và cộng sự 2013; Phạm

và cộng sự 2016). Cả hai hình thức chi trả bằng

hiện vật và tiền mặt đều có những điểm mạnh và

điểm yếu nhất định (Bảng 1).

Bảng 1. Xem xét các kiểu lợi ích

Điểm mạnh

Điểm yếu

• Việc sử dụng nguồn lực đạt được tính linh hoạt • Lượng tiền mặt thường rất ít và không tạo

Tiền mặt

Hiện vật

cao hơn

được lợi ích lớn cho người dân để tham gia

vào PFES

• Có nguồn vốn cho việc đầu tư vào cả đất lâm

nghiệp và phi lâm nghiệp

• Việc đầu tư vào một số loại hình sử dụng

đất có thể gây ra áp lực không mong muốn

lên rừng

• Bồi hoàn nhanh chóng và dễ thấy cho người

cung cấp dịch vụ môi trường

• Giảm chi phí giao dịch cho các Quỹ Bảo vệ và

Phát triển rừng

• Dễ mang tới lợi ích lâu dài và mang đến các tác • Kém linh hoạt hơn

động an sinh xã hội có thể dự đoán được nếu

được thiết kế tốt

• Có tiềm năng mang lại lợi ích cho cả cộng đồng

nếu việc ra quyết định mang tính giải trình

• Tạo ra động lực xã hội cao hơn.

• Người cung ứng không chỉ xem xét lợi ích theo

giá trị kinh tế mà còn theo thước đo liệu cộng

đồng có tôn trọng những nỗ lực của họ trong

bảo vệ và phát triển rừng hay không.

• Nếu việc tham vấn người dân địa phương

xem lợi ích hiện vật nào là cần thiết nhất

không được thực hiện thì phương thức này

sẽ mang tính áp đặt

• Có những tác động không rõ ràng tới việc

thúc đẩy hành vi tập thể trong các nhóm

• Nguy cơ tham nhũng trong quá trình

mua sắm

Phân bổ tiền chi trả từ Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) ở Việt Nam

|

7

cộng đồng trong quá khứ đã thể hiện mong muốn

rõ rệt về lợi ích phi tiền mặt cho cộng đồng (ví

dụ, tập huấn kỹ thuật nông nghiệp). Dân bản cho

rằng tiền mặt thường được chi trả đều cho tất cả

các hộ nhưng lại rất ít nên lợi ích phi tiền mặt

cho cộng đồng có thể đem lại lợi ích lớn hơn cho

tất cả các hộ một cách công bằng.

Hộp 1. Sự ưu tiên phương thức chi

trả PFES

Tại các bản ở khu vực hẻo lánh và có tỉ lệ nghèo

cao trong nghiên cứu của Phạm và cộng sự

(2014) tại Sơn La, người dân bản mong muốn

nhận được lợi ích dưới dạng phương tiện vận

tải hơn là dưới dạng tiền mặt, ví dụ, xe tải, để có

thể đem bán các sản phẩm nông nghiệp. Một

số bản có cơ sở hạ tầng kém phát triển đề xuất

ưu tiên tái đầu tư tiền chi trả vào cơ sở hạ tầng

(Lê và cộng sự 2016).

• Lượng tiền chi trả: Các phát hiện của CIFOR tại

Lâm Đồng, Điện Biên, Sơn La, Lai Châu, Nghệ

An và Hòa Bình chỉ ra rằng khi một hộ dân sở

hữu diện tích nhỏ (dưới 3 hec ta) và do đó nhận

được lượng tiền chi trả thấp (dưới 200000 VND

một năm), họ sẽ lớn hơn sử dụng tiền theo hai

cách như sau: i) chi tiêu vào những nhu cầu sinh

hoạt cơ bản như là thực phẩm, củi và thuốc men

(ví dụ, Điện Biên, Sơn La, Hòa Bình) và ii) đóng

góp lại vào quỹ bản hoặc các hoạt động cộng

đồng (ví dụ, Điện Biên, Sơn La). Quyết định lựa

chọn phương án đầu tiên hay thứ hai thường tùy

thuộc vào mối quan tâm của hộ dân nhưng cũng

có thể do truyền thống chia sẻ của cộng đồng và

năng lực của người lãnh đạo cộng đồng.

Ngoài ra, các nghiên cứu của CIFOR tại Việt Nam

đề xuất rằng các yếu tố địa lý và kinh tế xã hội tại địa

phương, chi phí thực hiện và giao dịch, và sự quan

tâm của các bên liên quan cần được xem xét để đánh

giá xem kiểu lợi ích nào là phù hợp hơn giữa các hình

thức tiền mặt, hiện vật hay là kết hợp cả hai (Phạm và

cộng sự, sắp xuất bản; Phạm và cộng sự 2014).

Danh sách các yếu tố này chưa hẳn là đã đầy đủ mà

chủ yếu cung cấp những dấu hiệu về việc các yếu

tố kinh tế xã hội và thể chế tại địa phương tương

tác theo những cách khác nhau như thế nào để ảnh

hưởng tới ưu tiên của cộng đồng địa phương. Một

điều kiện tiên quyết và quan trọng là phải tăng cường

tính hiệu quả và công bằng của PFES để tạo ra một

tiến trình cho phép cộng đồng địa phương bày tỏ

mong muốn của họ, và tạo điều kiện thúc đẩy các

cách tiếp cận chi trả đa dạng để xem xét tính đến sự

phù hợp với tình hình địa phương.

Một số yếu tố chính sau đây có thể được sử dụng để

cân nhắc về phương thức phân bổ chi trả hợp lý (vẫn

còn một số yếu tố khác không nhất thiết nằm trong

danh sách này):

• Khả năng tiếp cận thị trường và cơ sở hạ tầng sẵn

có: Ví dụ, những cộng đồng ở các khu vực hẻo lánh

khó tiếp cận thị trường hoặc cộng đồng đang còn

thiếu cơ sở hạ tầng cơ bản thường sẽ ưu tiên lợi

ích đặt dưới dạng hiện vật. Ngược lại, những cộng

đồng có sự tiếp cận thị trường và cơ sở hạ tầng tốt

hơn thường thích lợi ích tiền mặt.

• Mức độ tin tưởng vào tính giải trình và khả năng

quản lý tài chính của người dân và chính quyền

địa phương: Các cộng đồng có vấn đề với việc

tham nhũng và tính minh bạch sẽ muốn được chi

trả bằng tiền mặt. Phạm và cộng sự (2014) nhận ra

rằng việc người dân và Ủy ban nhân dân xã có tin

tưởng vào tính giải trình và năng lực của lãnh đạo

thôn bản và các đoàn thể (ví dụ, Hội Phụ nữ, Hội

Nông dân) hay không là yếu tố quyết định tới việc

phân bổ lợi ích.

• Sự tồn tại của các hoạt động tập thể mạnh mẽ

và luật tục: Chi trả bằng hiện vật, đặc biệt nếu

dưới dạng tài sản chung, sẽ được các cộng đồng có

truyền thống hoạt động tập thể mạnh yêu thích

hơn. Lê và cộng sự (2016) mô tả trường hợp tại

bản Mường Pồn II nơi có truyền thống bảo vệ

rừng tập thể hình thành từ một dự án lâm nghiệp

2.2.2 Những người hưởng lợi được xác định như

thế nào?

Mặc dù những người được hưởng chi trả PFES được

định nghĩa là các bên có quyền hợp pháp đối với đất

rừng, các nghiên cứu điểm trên thế giới và tại Việt

Nam chỉ ra sự phức tạp trong việc nhận diện ai là

người hưởng lợi thực sự và đâu là các tiêu chí nhận

diện phù hợp. Việc thiết kế chính sách nhằm định

nghĩa rõ ràng đâu là người hưởng lợi cần hướng

đến là rất quan trọng do việc này sẽ ảnh hưởng tới

phương thức phân bổ chi trả.

Nghiên cứu của CIFOR chỉ ra có 6 nguyên tắc cho

việc chia sẻ lợi ích phổ biến trên thế giới (Luttrell và

các cộng sự 2013) và cũng có thể áp dụng được tại

Việt Nam.

8 | Phạm Thu Thủy, Grace Wong, Lê Ngọc Dũng and Maria Brockhaus

Nguyên tắc quyền hợp pháp. Lợi ích nên được

mang đến cho các bên có quyền hợp pháp liên quan

tới việc cung ứng dịch vụ môi trường. Điều này

cũng được chỉ ra trong Nghị định 99 khi mà chỉ có

các chủ rừng có giấy chứng nhận sử dụng đất lâm

nghiệp mới được nhận tiền chi trả PFES. Nguyên

tắc này được áp dụng rộng rãi từ cấp quốc gia tới

địa phương và tại tất cả các tỉnh triển khai PFES. Ở

đó các hộ cá nhân và cộng đồng địa phương được

giao rừng hoặc sở hữu giấy chứng nhận sử dụng

đất (chỉ đối với hộ cá nhân) sẽ đủ điều kiện nhận

tiền PFES.

Nguyên tắc bồi hoàn chi phí. Tại nhiều tỉnh tại

Việt Nam, chi phí cơ hội từ sử dụng đất (ví dụ,

trồng ngô tại Sơn La, cà phê tại Tây Nguyên và

nuôi tôm ở đồng bằng sông Cửu Long) khá cao

và những người phải chịu chi phí từ việc không

chuyển đổi đất rừng nên đủ điều kiện nhận được

tiền chi trả PFES. Tuy vậy việc nhận diện các bên

như trên là một thách thức trừ khi có được các quy

trình tham vấn cộng đồng địa phương có sự tham

gia tại các bước tham vấn.

Nguyên tắc chi trả cho các bên hỗ trợ và điều

phối. Lợi ích nên được mang đến những người

điều phối hiệu quả việc triển khai. Tại Việt Nam,

nguyên tắc này đặc biệt được áp dụng trong bối

cảnh REDD+ hoặc các dịch vụ hấp thụ carbon.

Nghiên cứu của CIFOR (Phạm và cộng sự, sắp xuất

bản) đã nhấn mạnh rằng các công ty nước ngoài

đầu tư vào REDD+ và các dự án hấp thụ carbon

cho rằng họ xứng đáng đủ điều kiện nhận được tiền

chi trả REDD+ do đã đầu tư nguồn lực đáng kể vào

việc phát triển REDD+ và hỗ trợ mua bán tín chỉ

carbon trên thị trường. Luttrell và cộng sự (2016)

nhận ra rằng có một mức trợ cấp cao đặc biệt đối

với các cơ quan chính phủ cấp vùng trong việc triển

khai REDD+. Hầu hết các chi phí trên đều là phi

tài chính dưới dạng thời gian và chi phí giao dịch

liên quan tới việc thiết kế chính sách REDD+.

Những chi phí này không được nhận biết rõ ràng

và bồi hoàn cho dù trong PFES, quỹ trung ương và

địa phương lần lược nhận được 0.5% và 10% doanh

thu từ PFES cho chi phí quản lý.

Nguyên tắc đóng góp. Lợi ích nên được mang

đến cho những bên đóng góp vào việc bảo vệ rừng.

Có thể nhận thấy việc áp dụng nguyên tắc này ở

Sơn La và Điện Biên. Tại hai tỉnh này, hầu hết các

bản đều thành lập các tổ bảo vệ rừng và hầu hết

dân bản đồng ý rằng thành viên của các tổ này nên

nhận được lợi ích do họ dã đóng góp nỗ lực vào

việc bảo vệ rừng. Tuy nhiên, trên thực tế, lợi ích

chuyển tới các bên này thường khá nhỏ và thường

chỉ dừng ở mức mua sắm thiết bị bảo hộ lao động.

Tại Lai Châu, những người đóng góp vào việc bảo

vệ rừng cũng có đủ điều kiện nhận được phần chi

trả PFES kể cả đối với kiểu phân loại rừng 1C².

Nguyên tắc người bảo vệ rừng lâu dài và theo

luật tục. Lợi ích nên được mang đến cho những

người bảo vệ rừng lâu dài và theo luật tục. Nguyên

tắc này nhận diện cả nỗ lực bảo vệ rừng hiện tại và

trong quá khứ. Tại nhiều tỉnh tại Tây Bắc, chính

quyền địa phương cho rằng những cộng đồng có

truyền thống bảo vệ rừng và có rừng nằm trong

khu vực được chi trả nên được tính là đủ điều kiện

nhận được tiền dịch vụ môi trường rừng. Cũng

cần chú ý rằng những cộng đồng này không phải

lúc nào cũng có giấy chứng nhận sở hữu đất rừng

hợp pháp và do đó chưa chắc đã được chi trả theo

quy định của Nghị định 99. Có một sự không công

bằng tồn tại giữa những các cộng đồng bỏ ra nỗ lực

bảo vệ rừng ngang nhau nhưng một cộng đồng thì

nhận được tiền dịch vụ môi trường rừng còn cộng

đồng kia thì không do không có giấy chứng nhận

sở hữu đất.

Nguyên tắc hướng nghèo. Lợi ích nên được mang

đến cho người nghèo. Tại nhiều tỉnh, PFES hướng

tới người hưởng lợi là người nghèo do PFES có

mục tiêu tăng cường sinh kế địa phương cho các

cộng đồng sống phụ thuộc vào rừng. Tuy nhiên,

những hộ nghèo này có thể không có giấy chứng

nhận sử dụng đất hợp pháp và không phù hợp với

quy định của Nghị định 99. êm vào đó, xác định

đâu là người nghèo và nhóm dễ bị tổn thương trong

thôn bản là một công việc khó khăn do các tiêu chí

địa phương dùng cho việc xác định người nghèo là

khác biệt từ nơi này sang nơi khác.

Trên nguyên tắc, việc thiết kế chính sách PFES phải

nhận diện rõ ràng người hưởng lợi và xem xét các

vấn đề công bằng trong việc từ chối hoặc bao gồm

các nhóm không đủ điều kiện nhưng vẫn có yêu cầu

nhận được tiền chi trả PFES. Tuy nhiên, trên thực

tế nhiều tỉnh tại Việt Nam áp dụng nhiều hơn một

nguyên tắc và thỉnh thoảng vẫn có mâu thuẫn với

nhau trong quá trình triển khai.

2

Đất rừng ở Việt Nam được phân loại thành kiểu 1A,1B,

1C, 2A, 2B, 3A1, 3A2, 3A3, 3B và 4. Trong đó 1A chủ yếu

gồm cây bụi và cỏ còn loại 4 là rừng tự nhiên với trữ lượng gỗ

cao. Trong bài viết này, loại 1C là kiểu đất rừng gồm các cây

thân gỗ tái sinh với chiều cao ít nhất 1m và mật độ cây trên 1

hecta ít nhất ở mức 1000.

Phân bổ tiền chi trả từ Chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) ở Việt Nam

|

9

2.2.3 Khi nào thì tiến hành chi trả?

một năm (một lần ứng trước và một lần thanh toán

sau), nghiên cứu của CIFOR ở Việt Nam đã chỉ ra

sự khác biệt đáng kể về thời điểm chi trả giữa các

tỉnh tại Việt Nam (Bảng 2).

Mặc dù Nghị định 99 và các văn bản hướng dẫn liên

quan quy định việc chi trả được tiến hành hai lần

Bảng 2. Tần suất và tỉ lệ chi trả tại các tỉnh được nghiên cứu

Tần suất Tỉ lệ (%)

Lý do

Sơn La

1

• Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh: Sơn La có số lượng lớn chủ

rừng (hơn 64000 chủ rừng), vì vậy, chỉ tiến hành chi trả một năm

một lần để giảm chi phí giao dịch.

100

• Chủ rừng địa phương: chủ rừng địa phương nhận được số tiền

chi trả thấp do hầu hết chủ rừng ở Sơn La chỉ quản lý một diện tích

rừng nhỏ và mức chi trả cũng khá thấp (chỉ khoảng 200000-300000

VND trên hecta trong những năm gần đây). Do đó, họ mong muốn

chi trả một lần vì nếu tách ra thành nhiều lần chi trả thì số tiền nhận

được mỗi lần sẽ quá thấp và khó để tái đầu tư.

Điện Biên

2

50 – 50

• Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh: Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng

tỉnh Điện Biên quyết định tiến hành chi trả hai lần một năm, mỗi

lần 50% số tiền. Chi trả hai lần để khuyến khích sự tuân thủ của chủ

rừng.

• Chủ rừng địa phương: Việc tách chi trả thành hai lần đôi khi gây ra

sự mơ hồ cho người dân. Ví dụ, Lê và cộng sự (2016) tìm ra rằng các

cộng đồng địa phương thường hiểu nhầm rằng lần chi trả thứ nhất

đến từ PFES còn lần chi trả thứ hai đến từ nguồn khác.

• Sự hiệu quả của tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng trong việc cải

thiện sinh kế cũng bị hạn chế.

Nghệ An

Lào Cai

1

2

100

• Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh: tốc độ giải ngân tiền chi trả

dịch vụ môi trường rừng còn thấp do phân ranh giới rừng không rõ

ràng, vì vậy, chỉ chi trả một lần để tăng tốc độ giải ngân.

• Chủ rừng địa phương: đồng ý với việc chi trả một lần do số tiền chi

trả còn thấp (không có nhà máy thủy điện lớn trong khu vực)

10 – 90 cho hộ • Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh: Chi trả hai lần một năm để

dân và cộng

đồng; 90 – 10

cho chủ rừng

tổ chức

thúc đẩy sự tuân thủ. Tuy nhiên, chủ rừng tổ chức được tin tưởng

hơn nên tỉ lệ lần chi trả đầu tiên cao (90%) trong khi tỉ lệ chi trả lần

đầu cho hộ dân và cộng đồng địa phương thấp (10%). Quỹ tỉnh cho

rằng khả năng tuân thủ của hộ dân và cộng đồng địa phương là

thấp hơn tổ chức.

• Chủ rừng địa phương: phần tiền chi trả lần đầu quá thấp và gây

khó khăn cho chủ rừng địa phương trong việc sử dụng và tái đầu tư

tiền dịch vụ môi trường rừng một cách hiệu quả

Bắc Kạn

2

4

50 – 50 đối

với hộ dân và

cộng đồng;

80 – 20 đối

với chủ rừng

tổ chức

• Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh: Có cùng lý do với Lào Cai

nhưng chi trả 50 – 50 cho hộ dân và cộng đồng do số tiền chi trả ở

Bắc Kạn khá thấp (không có bên sử dụng nào lớn, ví dụ, nhà máy

thủy điện). Tại thời điểm phỏng vấn (2015), tỉ lệ và tần suất chi trả

đã được quyết định nhưng vẫn chưa thực hiện chi trả.

Lâm Đồng

• Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh: việc chi trả được chia làm

nhiều lần để làm tăng động lực. Tuy nhiên, số lượng chủ rừng là hộ

dân và cộng đồng ở Lâm Đồng khá thấp so với các tỉnh khác, vì vậy

việc chi trả làm 4 lần vẫn khả thi do có chi phí giao dịch thấp.

• Chủ rừng địa phương: nhóm này nhận được số tiền chi trả dịch vụ

môi trường rừng khá cao nên việc chia ra làm nhiều lần không gây

ảnh hưởng đáng kể tới sinh kế do các khoản chi trả vẫn đủ dùng để

tái đầu tư vào các hoạt động sinh kế

20 – 20 – 20

– 40

10 | Phạm Thu Thủy, Grace Wong, Lê Ngọc Dũng and Maria Brockhaus

Rõ ràng rằng lượng tiền chi trả, số lượng và kiểu chủ

rừng, cũng như điều kiện địa lý sẽ gây ảnh hưởng tới

lựa chọn về tần suất chi trả. Trong việc quyết định

mô hình cho việc chi trả dịch vụ môi trường, thời

điểm chi trả đặt ra một câu hỏi quan trọng: liệu tiền

nên được tách ra chi trả một cách đều đặn, thanh

toán sau hay ứng trước? Mặc dù về nguyên tắc tiền

dịch vụ môi trường rừng nên được thanh toán sau

do đây là một hệ thống chi trả dựa vào kết quả, trên

thực tế chương trình chi trả dịch vụ môi trường rừng

phải đáp ứng mối quan tâm và yêu cầu của bên cung

ứng và thường dựa vào nguyên tắc đầu vào, đặc biệt

là dựa theo các hoạt động sử dụng đất cụ thể. Tuy

nhiên nếu nhìn rộng hơn, cách sắp đặt này mang

tính phân bổ rủi ro: người mua chấp nhận rủi ro

rằng đầu vào (thông tin về các hoạt động quản lý sử

dụng đất) có thực sự là một bằng chứng đáng tin cậy

để đảm bảo cho sự cung cấp dịch vụ và là lý do để

chi trả. Việc ứng trước và chi trả đúng thời hạn rất

quan trọng trong việc tạo ra và duy trì cam kết của

chủ rừng tới PFES. Tuy nhiên, tỉ lệ chi trả cần phải

được hài hòa để đảm bảo sự hiệu quả của cách tiếp

cận cây gậy và củ cà rốt. Ví dụ, nếu phần ứng trước là

90% tiền chi trả, sẽ có rủi ro cao về việc không tuân

thủ PFES. Ngược lại, nếu không có tiền ứng trước

thì người dân sẽ thiếu động lực cam kết vào việc bảo

vệ và phát triển rừng, đặc biệt là người nghèo. Việc

ứng trước được xem xét ở một số tỉnh nhưng thường

được hướng đến chủ rừng là tổ chức nhà nước do

nhóm này được xem là đáng tin tưởng hơn trong

khi người dân địa phương, đặc biệt là người nghèo,

mới là nhóm cần nhận được tiền ứng trước nhất

(Tjajadi và cộng sự 2015). Tỉ lệ chi trả khác nhau

cho các nhóm khác nhau (hộ cá nhân và chủ rừng

nhà nước) có thể tạo ra cảm giác không công bằng và

gây mâu thuẫn.

kết quả nghiên cứu về tác động xã hội của PFES là

khác nhau, và còn thiếu dữ liệu đáng tin cậy để chỉ

ra rằng PFES có những ảnh hưởng tích cực tới thu

nhập tại địa phương. Tất cả các bên tham gia vào

vào việc giám sát các tác động kinh tế và xã hội nên

cùng làm việc với nhau để thiết lập đường cơ sở tại

các bản tham gia vào PFES. Đánh giá ban đầu này có

thể được sử dụng như một dấu mốc để đánh giá lợi

ích của PFES trong sự liên kết hoặc phân tách với các

chương trình khác. Đo lường tác động kinh tế xã hội

của PFES là rất cần thiết để biết được tác động chính

sách nhưng việc này cũng có thể rất tốn kém, do đó,

xem xét chi phí phát sinh và mức độ giám sát bằng

các phương pháp thực tế cũng là rất quan trọng. Tận

dụng các bộ dữ liệu kinh tế xã hội có sẵn đã được

thu thập và quản lý bởi Bộ Lao động ương binh

và Xã hội cũng mang tầm quan trọng. Việc xây dựng

thiết kế các phương pháp giám sát và đánh giá mang

tính chiến lược trước khi triển khai PFES cũng là

cần thiết.

Trong khung pháp lý PFES, các hoạt động tài chính

của Quỹ BVMTR trung ương và các Quỹ Bảo vệ và

Phát triển rừng tỉnh được giám sát và thanh tra bởi

hai bộ: Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

(MARD) và Bộ Tài Chính (MOF). Các Quỹ Bảo

vệ và Phát triển rừng tỉnh nằm dưới sự kiểm tra của

Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng trung ương và các Ủy

ban nhân dân tỉnh (PPC) (Quyết định 05/2008/

QĐ-TTg). Ở cả Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng trung

ương và các tỉnh, Ban Kiểm soát được thành lập để

tiến hành việc tự giám sát. êm vào đó, MARD đã

ban hành ông tư 85/2012/TT-BTC để thiết lập

một cơ chế quản lý tài chính cho các Quỹ Bảo vệ và

Phát triển rừng trung ương và các tỉnh. Tuy nhiên,

vẫn tồn tại một câu hỏi là ai sẽ giám sát dòng tiền

chi trả từ các Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh tới

chủ rừng.

Tuy tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng thường

được chi hàng năm, cần có chiến lược hoạch định để

chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng một cách hiệu

quả cho một giai đoạn thời gian. Ví dụ, việc cộng

dồn các khoản chi trả dịch vụ môi trường rừng hàng

năm nhưng có số lượng nhỏ có thể giúp các xã và bản

khắc phục sự thiếu hụt tài chính chi cho các hoạt

động tái trồng rừng.

Trách nhiệm giải trình tài chính

Báo cáo tài chính là rất quan trọng và nhận được

nhiều sự quan tâm từ các Quỹ Bảo vệ và Phát triển

rừng trung ương và các tỉnh. Tuy người nhận có

quyền quyết định việc họ sẽ sử dụng tiền chi trả

PFES như thế nào, việc giám sát xem số tiền này

được phân bổ khi nào, bằng cách nào và bao nhiêu và

tác động của tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng lên

vấn đề an sinh xã hội vẫn rất quan trọng. Sự chậm

trễ trong việc rà soát và phân bổ tiền chi trả có thể

dẫn tới sự nghi ngờ của cả người mua và người bán

và làm giảm sự tham gia của họ vào chương trình.

Tuy nhiên, các bên cũng bày tỏ mối lo ngại về việc có

2.2.4 Làm thế nào để giám sát kết quả đầu ra và

vấn đề tài chính?

Vẫn còn thiếu các tiêu chí toàn diện để đánh giá

và giám sát dòng tài chính, đặc biệt là việc phân bổ

tiền từ các Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh tới

chủ rừng (Phạm và cộng sự 2013). Hơn nữa, các