Vấn đề pháp lý phát sinh từ việc hỗ trợ hãng hàng không quốc gia Việt Nam
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
vấn đề pháp lý pháT sinh TỪ viỆc
hỖ TrỢ hÃng hàng Không quốc gia viỆT nam
Phạm Hoài Huấn*
Đỗ Hoàng Anh**
*-TS.-Đại-học-Luật-TP.-HCM
**-ThS.-Học-viện-hàng-không-Việt-Nam
Thông tin bài viết:
Từ khóa: Vietnam Airlines; đại dịch
Tóm tắt:
Đại dịch covid-19 đã gây ra những thiệt hại nặng nề cho ngành
hàng không thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng. Quốc hội
Việt Nam đã thực hiện các biện pháp hỗ trợ cho Vietnam Airlines
nhằm vượt qua những khó khăn do đại dịch Covid-19 gây ra. Trong
phạm vi bài viết này, các tác giả tập trung đánh giá các biện pháp
hỗ trợ này về sự phù hợp của nó với Luật quản lý, sử dụng vốn nhà
nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; vấn đề
cạnh tranh công bằng trong lĩnh vực hàng không; đồng thời đưa ra
các kiến nghị bảo đảm tính ổn định của nền kinh tế, nhưng vẫn phù
hợp với quy định của Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư
vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và cạnh tranh công bằng
Covid-19; cạnh tranh công bằng; thị
trường hàng không Việt Nam.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 17/11/2020
: 21/11/2020
: 24/11/2020
Article Infomation:
Key words: Vietnam Airlines, Covid-19
pandemic, fair competition, Vietnam
aviation market.
Abstract:
The National Assembly has provided support to Vietnam Airlines
to overcome the difficulties caused by the Covid-19 pandemic.
This article focuses on evaluating these support based on two
aspects: (i) The compliance with the Law on management and use
of state capital to invest in production and business in enterprises;
and (ii) Fair competition in the aviation sector. At the same time,
we also offers recommendations to ensure the stability of the
economy, but still in accordance with the provisions of the Law on
management and use of state capital to invest in production and
business at enterprises and fair competition in the aviation market.
Article History:
Received
Edited
: 17 Nov. 2020
: 21 Nov. 2020
: 24 Nov. 2020
Approved
ể Vietnam Airlines vượt qua các khó
khăn do đại dịch Covid-19 gây ra,
Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số
được kiểm soát đặc biệt), để cho Tổng công
ty Hàng không Việt Nam (Vietnam Airlines)
vay bổ sung vốn phục vụ hoạt động sản xuất
kinh doanh; 2) Cho phép Vietnam Airlines
chào bán thêm cổ phiếu cho cổ đông hiện
hữu để tăng vốn điều lệ khi đáp ứng quy
định tại điểm a, c và d khoản 2 Điều 15 Luật
Chứng khoán; 3) Chính phủ giao Tổng công
ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước
Đ
135/2020/QH14 (Nghị quyết số 135); theo
đó, các biện pháp hỗ trợ cho Vietnam
Airlines bao gồm: 1) Cho phép Ngân hàng
Nhà nước Việt Nam thực hiện tái cấp vốn và
gia hạn không quá 2 lần cho tổ chức tín dụng
(không bao gồm các tổ chức tín dụng đang
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
33
Số 22 (422) - T11/2020
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
(SCIC) thay mặt Chính phủ đầu tư mua cổ
phiếu tại Vietnam Airlines, thuộc quyền mua
cổ phần của cổ đông nhà nước theo phương
thức chuyển giao quyền mua.
Câu hỏi được đặt ra là: (i) Các giải pháp
này có đáp ứng các yêu cầu của Luật Quản
lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và (ii) vấn
đề cạnh tranh công bằng trong lĩnh vực hàng
không có được bảo đảm hay không.
ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai
thành viên trở lên thuộc một trong các
trường hợp sau đây:
Không thu hút được các nhà đầu tư Việt
Nam và nước ngoài đối với doanh nghiệp
cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích
thiết yếu cho xã hội;
Cần thiết phải duy trì để thực hiện nhiệm
vụ quốc phòng, an ninh.
2. Vấn đề cạnh tranh công bằng trong lĩnh
vực hàng không
1. Vấn đề đầu tư vốn nhà nước vào sản
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp
Covid-19 gây thiệt hại không chỉ riêng
cho VietnamAirlines, mà gây ảnh hưởng tiêu
cực chung cho các hãng hàng không những
tổn thất trực tiếp hoặc gián tiếp. Tuy nhiên,
các biện pháp hỗ trợ, thay vì áp dụng cho
chung cho ngành hàng không, thì lại được áp
dụng cho một doanh nghiệp trong ngành.
Nhìn từ góc độ thị trường, điều này tạo nên
tình trạng bất bình đẳng về việc tiếp cận
nguồn lực, một trong những nhân tố ảnh
hưởng đến cạnh tranh công bằng. Do đó, câu
hỏi đặt ra là tại sao việc hỗ trợ chỉ được áp
dụng đối với Vietnam Airlines mà không
phải là một gói hỗ trợ cho toàn bộ ngành
hàng không? Cụ thể, về mặt nguồn vốn,
ngoài việc SCIC mua cổ phần để tăng vốn
điều lệ cho Vietnam Airlines thì Quốc hội
còn cho phép Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
thực hiện tái cấp vốn và gia hạn không quá 2
lần cho tổ chức tín dụng (không bao gồm các
tổ chức tín dụng đang được kiểm soát đặc
biệt), để cho Vietnam Airlines vay bổ sung
vốn phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh.
Như vậy, nhìn từ góc độ vốn vay, quyết
định này cho phép Vietnam Airlines có hai
cách để tiếp cận nguồn vốn vay:
Theo thông lệ thế giới thì việc nhà nước
sử dụng ngân sách nhà nước để đầu tư luôn
đặt trong giới hạn các ngành, nghề, lĩnh vực
nhất định. Phù phợp với thông lệ ấy, ngày
26/11/2014, Quốc hội ban hành Luật Quản
lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản
xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật
quản lý sử dụng vốn). Theo đó, việc đầu tư
vốn nhà nước vào doanh nghiệp được giới
hạn trong các lĩnh vực nhất định1. Trong
trường hợp đầu tư bổ sung vốn tại doanh
nghiệp mà Nhà nước đang sở hữu cổ phần,
phần vốn góp, Luật Quản lý sử dụng vốn
cũng quy định các giới hạn góp vốn2.
Đối chiếu với tình huống hỗ trợ cho
Vietnam Airlines, phương án được đưa ra là
SCIC thay mặt Chính phủ đầu tư mua cổ
phiếu tại Vietnam Airlines. Chúng tôi cho
rằng, giải pháp này cần phải được cân nhắc
ở nhiều khía cạnh. Bởi lẽ, Vietnam Airlines
là một công ty đại chúng; vì vậy, việc SCIC
đầu tư mua cổ phần sẽ phải tuân theo quy
định của khoản 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử
dụng vốn. Cụ thể, Nhà nước chỉ được đầu tư
bổ sung vốn nhà nước để tiếp tục duy trì tỷ
lệ cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại công
1 Khoản 1 Điều 10 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.
2 Khoản 1 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.
3
Tại điểm d nội dung số 09 Thông báo số 164/TB-VPCP ngày 23/04/2020 của Văn phòng Chính phủ về Kết
luận của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc tại cuộc họp Thường trực Chính phủ về phòng, chống
dịch covid-19: “giao Hãng hàng không quốc gia Việt Nam làm đầu mối tổ chức các chuyến bay đưa người
Việt Nam về nước với cơ chế tự trang trải (bằng chế độ bán vé)”.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
34
Số 22 (422) - T11/2020
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
Được vay thêm vốn thông qua việc
Ngân hàng nhà nước tái cấp vốn cho các tổ
chức tín dụng; và
Gia hạn không quá 2 lần cho tổ chức tín
dụng (không bao gồm các tổ chức tín dụng
đang được kiểm soát đặc biệt), để cho
Vietnam Airlines vay bổ sung vốn phục vụ
hoạt động sản xuất kinh doanh.
Cho dù là tái cấp vốn hay gia hạn, bản
chất của giải pháp này sử dụng ngân sách
nhà nước để bổ sung vốn phục vụ hoạt động
sản xuất kinh doanh.
Cùng với việc SCIC bổ sung vốn điều
lệ, việc Ngân hàng nhà nước thực hiện việc
tái cấp vốn đã bổ sung một nguồn vốn lớn
cho Vietnam Airlines. Nói cách khác, chúng
ta đang dành rất nhiều nguồn lực cho hãng
hàng không này khi lựa chọn phương án
dùng cả ngân sách đầu tư có chiến lược (do
SCIC giữ để thực hiện các chiến lược
và/hoặc kế hoạch đầu tư phù hợp với quy
định của Luật Quản lý, sử dụng vốn) và ngân
sách thuộc các nhóm khác để cho Vietnam
Airlines vay. Cả hai nguồn vốn này đã tạo
cho Vietnam Airlines một ưu thế đáng kể so
với các hãng hàng không khác.
cũng phải đánh giá khía cạnh chi phí mà các
hãng hàng không đã bỏ ra để phục vụ cho
hoạt động bảo hộ công dân và thực hiện các
chức năng của Nhà nước.
Vietnam Airlines là một doanh nghiệp
nhà nước có quy mô lớn; trong đó, Nhà nước
đang sở hữu 86,19% vốn điều lệ5. Do đó, dù
đứng ở góc độ của một doanh nghiệp lớn hay
là bảo toàn vốn đầu tư của Nhà nước, thì việc
cấp vốn cho Vietnam Airlines vẫn phải được
cân nhắc. Sự sụp đổ của một doanh nghiệp
với quy mô như Vietnam Airlines, bất kể là
có hay không có yếu tố sở hữu nhà nước, sẽ
ảnh hưởng đến ngành hàng không nói riêng
và nền kinh tế nói chung. Đây là yếu tố thứ
hai sẽ ảnh hưởng đến chính sách hỗ trợ.
Việc xử lý không thoả đáng hai vấn đề
trên sẽ làm cho ranh giới quản lý nhà nước
của cơ quan có thẩm quyền và chức năng
kinh doanh của một doanh nghiệp có vốn
đầu tư của Nhà nước sẽ trở nên không rõ
ràng. Theo quy định của Luật Doanh nghiệp
năm 2014, doanh nghiệp nhà nước là doanh
nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều
lệ6. Về địa vị pháp lý thì hãng này bình đẳng
với các hãng hàng không khác về quyền và
nghĩa vụ. Ý nghĩa của việc Nhà nước đầu tư
và/hoặc sở hữu vốn tại Vietnam Airlines nên
được nhìn nhận là thông qua quyền của một
cổ đông, Nhà nước có quyền đưa ra các định
hướng phát triển của hãng này, qua đó tạo
nên khuynh hướng cạnh tranh trong ngành
hàng không, bằng việc biểu quyết tại Đại hội
đồng cổ đông và nhân sự của mình tại Hội
đồng quản trị.
3. Bình luận
Chúng tôi đánh giá cao vai trò của
Vietnam Airline trong gian đoạn xảy ra đại
dịch covid-19 khi họ phải thực hiện nhiệm
vụ đưa công dân Việt Nam ở nước ngoài về
Việt Nam3. Hoạt động này không phải là một
hoạt động kinh doanh thuần tuý mà trong
một chừng mực nào đó đang phục vụ cho
chức năng bảo trợ công dân của Nhà nước4.
Điểm này cần phải được coi là một nhân tố
cần phải cân nhắc trong việc đưa biện pháp
hỗ trợ. Bởi lẽ, một mặt, chúng ta đề cao tính
công bằng trong cạnh tranh, thì mặt còn lại
Chúng tôi cho rằng, vấn đề lớn nhất
trong vụ việc này chính là chúng ta chưa
tách bạch được chức năng quản lý nhà nước
và chức năng đầu tư. Cụ thể, cần phải thấy
4 Điều 17 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”.
5 Nội dung vốn điều lệ và vốn đầu tư, tr. 34, mục 25. Vốn chủ sở hữu, Báo cáo tài chính hợp nhất năm 2019
đã được kiểm toán của Vietnam Airlines.
6 Khoản 8 điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
35
Số 22 (422) - T11/2020
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
rằng, việc đưa công dân Việt Nam trở về Việt
Nam là một nhiệm vụ của Nhà nước. Để
phân tách chức năng quản lý, Việt Nam nên
coi các hoạt động này là một gói thầu. Nhìn
từ góc độ đó, nếu Nhà nước muốn bảo hộ
công dân Việt Nam trong đại dịch covid-19
bằng cách đưa công dân Việt Nam từ ngoài
về thì cơ quan nhà nước sẽ có yêu cầu cho
các hãng hàng không một cách công bằng và
có các biện pháp bồi hoàn cho các hãng hàng
không sau khi thực hiện hoạt động chở công
dân Việt Nam từ nước ngoài về. Các hãng
hàng không, bao gồm cả Vietnam Airlines,
có thể tham gia vào hoạt động này một cách
công bằng. Lựa chọn này mang lại hai giá
trị: (i) Tạo ra sự bình đẳng về cạnh tranh cho
các hãng hàng không khi tham gia vào thị
trường cung cấp dịch vụ cho Chính phủ; và
(ii) Các hãng hàng không khi được thanh
toán công bằng, sẽ có động cơ để tham gia
mạnh mẽ hơn vào quá trình đưa công dân
Việt Nam về nước. Trong trường hợp Nhà
nước coi đây là một hoạt động mang tính hỗ
trợ, thì các hãng hàng không sẽ không có
động cơ để tham gia, nếu thù lao thấp hoặc
Vietnam Airlines sẽ giành phần lớn việc
cung cấp, nếu việc thực hiện này thù lao cao.
Chính sự không rõ ràng nêu trên gây
khó khăn cho việc phân tách: những tổn thất
mà Vietnam Airlines đang gánh chịu đâu là
do thực hiện hoạt động bảo trợ công dân Việt
Nam, và đâu là xuất phát từ sự yếu kém về
quản trị của Vietnam Airlines.
tại khoản 1 Điều 16 Luật Quản lý, sử dụng
vốn. Theo đó, điều kiện tiên quyết để Nhà
nước đầu tư bổ sung vốn tại doanh nghiệp
đó là doanh nghiệp phải là doanh nghiệp
cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích
thiết yếu cho xã hội hoặc thực hiện nhiệm vụ
quốc phòng, an ninh. Theo quy định của
khoản 2 Điều 1 Nghị định số 32/2018/NĐ-CP
sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định
số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 của
chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh
nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại
doanh nghiệp, hoạt động của Vietnam
Airlines là một hoạt động kinh doanh thuần
tuý, không phải là doanh nghiệp cung ứng
các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho
xã hội. Đồng thời, Vietnam Airlines cũng
không thực hiện các nhiệm vụ quốc phòng,
an ninh. Như vậy, về mặt pháp lý, kiến nghị
của Chính phủ để SCIC mua thêm cổ phần
của Vietnam Airlines là chưa phù hợp với
yêu cầu của Luật Quản lý, sử dụng vốn.
Nhìn rộng hơn, với một doanh nghiệp hoạt
động kinh doanh thuần tuý, cạnh tranh trực
tiếp với các doanh nghiệp dân doanh như
Vietnam Airlines, đặt trong bối cảnh đại dịch
đang tàn phá nặng nề nền kinh tế thì việc ưu
tiên sử dụng ngân sách nhà nước để hỗ trợ
cho doanh nghiệp không phải là giải pháp tối
ưu. Giải pháp này thiếu cơ sở pháp lý, quan
trọng hơn, việc đầu tư này tạo còn ảnh
hưởng đến các kế hoạch đầu tư vốn khác mà
SCIC đang phải đảm nhận.
Hai là, bổ sung vốn hoạt động cho
Vietnam Airlines trên cơ sở cung cấp thêm
khoản vay hoặc gia hạn khoản vay bằng cách
cho phép Ngân hàng nhà nước thực hiện việc
tái cấp vốn. Bản chất của hoạt động tái cấp
vốn của Ngân hàng nhà nước là việc sử dụng
ngân sách nhà nước để tài trợ cho doanh
nghiệp. Đặt trong bối cảnh nền kinh tế bị ảnh
hưởng nặng nề bởi Covid-19, về mặt logic,
việc thu ngân sách sẽ trở nên khó khăn. Việc
Quay trở lại với Nghị quyết số 135, tập
trung vào hai biện pháp hỗ trợ tài chính mà
Quốc hội đã phê duyệt, chúng tôi cho rằng
cần nên cân nhắc:
Một là, tăng vốn sở hữu của Nhà nước
tại Vietnam Airlines bằng cách giao cho
SCIC mua thêm cổ phần mới phát hành của
hãng này. Như trên đã phân tích, SCIC đầu
tư mua cổ phần sẽ phải tuân theo quy định
7 Điều 6 Luật Cạnh tranh 2018.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
36
Số 22 (422) - T11/2020
THỰC TIỄN PHÁP LUẬT
tài trợ vốn cho Vietnam Airlines sẽ làm cho
gánh nặng ngân sách càng trở nên nặng nề
và trong một chừng mực nào đó, sẽ ảnh
hưởng đến khả năng tài trợ cho việc phục hồi
Cạnh tranh nghiêm cấm đối với cơ quan nhà
nước9.
Việc tài trợ vốn này không tạo ra động
cơ thúc đẩy những cải tiến về kinh doanh và
quản trị cho Vietnam Airlines. Hoạt động tài
trợ này trong chừng mực nào đó có tác dụng
khắc phục các yếu kém, khiếm khuyết về
quản trị. Trong bối cảnh đó, những cố gắng
của doanh nghiệp dân doanh trong việc cạnh
tranh trên thị trường hàng không dân dụng
là không khả thi. Nhìn từ góc độ tiếp nhận
đầu tư, việc bất bình đẳng về cạnh tranh giữa
các doanh nghiệp như Vietnam Airlines và
các doanh nghiệp dân doanh sẽ tạo tiền lệ
xấu, khó mà khuyến khích nhà đầu tư nước
ngoài đầu tư vào Việt Nam.
của các ngaǹ h sản xuất khác hoặc cho các cá
nhân, tổ chức bị ảnh hưởng bởi covid-19.
Ba là, vấn đề cạnh tranh công bằng
trong lĩnh vực hàng không dân dụng tại Việt
Nam: Luật Cạnh tranh năm 2018 (Luật Cạnh
tranh) thể hiện một cách minh thị chính sách
của Nhà nước đối với cạnh tranh là tạo lập,
duy trì môi trường cạnh tranh lành mạnh,
công bằng, bình đẳng, minh bạch cũng như
thúc đẩy cạnh tranh, bảo đảm quyền tự do
cạnh tranh trong kinh doanh của doanh
nghiệp theo quy định của pháp luật7. Hành
vi phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp là
một trong những hành vi bị cấm theo quy
định của Luật Cạnh tranh8.
Cho nên, nhìn từ góc độ cạnh tranh, giải
pháp hỗ trợ cho Vietnam Airlines sẽ gây ra
những quan ngại khi nó góp phần tạo nên bất
bình đẳng trong cạnh tranh thông qua việc
cung cấp những ưu thế cạnh tranh cho
Vietnam Airlines mà không phải xuất phát
từ sự ưu việt về công nghệ, tối ưu về vận
hành, dịch vụ tốt hay những yếu tố khác từ
chính bản thân của Vietnam Airlines.
Nói cách khác, giải pháp này trong
chừng mực nào đó chưa thật sự phù hợp với
chính sách quản lý cạnh tranh đã được quy
định tại Luật Cạnh tranh nhằm tạo lập và bảo
đảm một thị trường hàng không công bằng.
Trong trường hợp, nếu các giải pháp hỗ trợ
này, mà trước hết là khả năng tiếp cận nguồn
vốn chỉ dành cho duy nhất Vietnam Airlines
mà không dành chi các doanh nghiệp hàng
không khác, nó cấu thành nên hành vi phân
biệt đối xử giữa các doanh nghiệp. Đây là
một trong những hành vi vi phạm Luật Cạnh
tranh một cách nghiêm trọng và bị Luật
4. Kiến nghị
Để bảo đảm tạo lập thị trường cạnh
tranh bình đẳng trên thị trường hàng
không dân dụng, bảo đảm phù hợp với
Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước, các
tác giả kiến nghị:
Thứ nhất, cung cấp một khoản tín dụng
để hỗ trợ cho ngành hàng không dân dụng.
Các doanh nghiệp, trong đó có Vietnam
Airlines, sẽ có quyền tiếp cận nguồn vốn này
một cách bình đẳng.
Thứ hai, cần phải phân tách chức năng
quản lý kinh tế của cơ quan nhà nước và chức
năng kinh doanh của Vietnam Airlines. Theo
đó, VietnamAirlines chỉ là một doanh nghiệp,
ngoài việc có vốn đầu tư của Nhà nước, thì
nó vẫn là một doanh nghiệp, có nghĩa nó vẫn
có các quyền và gánh vác các nghĩa vụ như
một doanh nghiệp. Điều đó cũng đồng nghĩa
hãng này vẫn phải đối diện với nguy cơ phá
sản khi kinh doanh không tốt mà không có
tình trạng được tài trợ vốn bất cứ lúc nào khi
cần. Thực hiện được điều này là góp phần tính
công bằng trong cạnh tranh giữa các thành
phần kinh tế tại Việt Nam
n
8 Điểm b khoản 1 Điều 8 Luật Cạnh tranh 2018.
9 Điểm b khoản 1 Điều 8 Luật Cạnh tranh 2018.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
37
Số 22 (422) - T11/2020
5 trang
20/04/2022
1280
Bạn đang xem tài liệu "Vấn đề pháp lý phát sinh từ việc hỗ trợ hãng hàng không quốc gia Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- van_de_phap_ly_phat_sinh_tu_viec_ho_tro_hang_hang_khong_quoc.pdf
