Lạm bàn về nợ công và quản lý hiệu quả nợ công hiện nay tại Việt Nam
Kieåm tOAÙN Nôï cOâNg - NAâNg cAO hieäu quAû quAûN lyÙ vAø söû duïNg cAÙc KhOAûN Nôï cOâNg
Laïm baøn veà nôï coâng vaø
quaûn Lyù hieäu quaû nôï coâng hieän nay
taïi vieät nam
PGS.TS. NGUYỄN ĐìNH HòA*
ợ công không chỉ là nỗi bận tâm của nước nghèo mà còn cả của nước giàu, đồng thời là vấn
đề chung của nhân loại vì nó là không khí sống của thương mại hiện đại và là một phần quan
N
trọng không thể thiếu trong chính sách tài chính của mỗi quốc gia. Hãng tin CNBC dẫn số
liệu từ Viện Tài chính Quốc tế (IIF) cho biết khối nợ toàn cầu đã đạt mức 217 nghìn tỷ USD vào cuối tháng
3/2017, tương đương 327% tổng sản phẩm trong nước (GDP) của cả thế giới.[4]
Vì vậy, nợ công cần phải được quản lý và sử dụng hợp lý, hiệu quả,minh bạch nếu không thì khủng
hoảng nợ công có thể xảy ra với bất kỳ quốc gia nào tại bất cứ thời điểm nào và để lại những hậu quả
nghiêm trọng. Đây là chủ đề “nóng” với nhiều vấn đề quan trọng được đưa ra bàn luận, mổ xẻ từ nghị
trường của Quốc hội (QH), các hội nghị, hội thảo cũng như được dư luận xã hội quan tâm nhưng chưa có
sự đồng thuận cao, trong đó nổi lên 3 nội dung: phạm vi nợ công; ai là người quản lý nợ công và vấn đề
an toàn nợ công của Việt Nam. Do đó, bài viết góp phần trao đổi và phân tích làm rõ thêm những vấn đề
nêu trên.
Từ khóa: Nợ công, phạm vi nợ công; an toàn nợ công; cơ quan quản lý nợ công.
Public debt and effective management of public debt in Vietnam
Public debt is not only a concern of the poor but also of the rich country, and is the common problem
of mankind as it is the living air of modern commerce and an essential and indispensable part of each
country’s financial policy. CNBC news agency cited data from the Institute of International Finance (IIF)
said the global debt volumes reached US $ 217 trillion at the end of March/2017, 327% of the equivalent
domestic product (GDP) of the world. erefore, public debt must be managed and used in a rational,
efficient and transparent manner; otherwise the public debt crisis may occur to any country at any time
and leave behind consequences. e topic of “hot” with many important issues to be discussed, dissected
from the Congress, conferences, seminars as well as social attention but no co-interest. High pros, in which
emerged 3 contents: public debt range; Who is managing public debt and public debt security in Vietnam?
erefore the article contributes to the discussion and analysis further clarifies the issues mentioned above.
keywords: Public debt, public debt; Public debt security; Public debt management agency.
1. Phạm vi nợ công
trả thay). Một số nước còn quy định phạm vi nợ
công bao gồm cả nợ chính quyền địa phương (Anh,
Canada, Hoa Kỳ, Phần Lan, Bồ Đào Nha, Bungaria,
ổ Nhi Kỳ, Ba Lan, Ấn Độ, Philippines, Đài Loan,
Macedonia), nợ của một số doanh nghiệp nhà
nước (ái Lan, ổ Nhi Kỳ, Macedonia, Anh), nợ
khu vực an sinh xã hội (Ba Lan, ổ Nhi Kỳ).
1.1. Sự khác biệt trong cách tính nợ công của
Việt Nam và thế giới
Phạm vi nợ công của hầu hết các nước đều bao
gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo
lãnh (các khoản bảo lãnh của Chính phủ (CP) mà
người được bảo lãnh không trả được nợ, CP phải
*Phó Giám đốc Trường Đào tạo và Bồi dưỡng Nghiệp vụ kiểm toán
6
Số 117 - tháng 7/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
Mặc dù, khái niệm về nợ công tương đối rõ ràng
và mang tính trực quan cao là các nghia vụ nợ của
Nhà nước, nhưng cách thức tính toán và phạm vi
bao hàm có sự khác biệt nhất định giữa các quốc
gia. Để đảm bảo khả năng so sánh và kiểm soát rủi
ro nợ công trên phạm vi toàn cầu, Quỹ Tiền tệ Quốc
tế (IMF) đưa ra một khung tiếp cận chung trong
tính toán về nợ công được sư dụng như chuẩn mực
trong thống kê [5]. Cách tiếp cận của IMF bao gồm
hai cấu phần chính, xác định các chủ thể nợ công
và các công cụ nợ công. eo định nghia của IMF,
nợ công bao gồm nợ của Chính phủ trung ương và
Chính quyền địa phương. Trong đó, nợ Chính phủ
trung ương không chỉ bao gồm nợ của các cơ quan
ở cấp Trung ương như các bộ, cơ quan thuộc Chính
phủ, cơ quan lập pháp, tư pháp, Chủ tịch nước (Tổng
thống) mà còn bao gồm các đơn vị sư dụng vốn
ngân sách nằm ngoài Chính phủ (các đơn vị thực
hiện một chức năng chuyên biệt của Chính phủ về y
tế, giáo dục, an sinh xã hội, xây dựng… được kiểm
soát và tài trợ tài chính hoàn toàn bởi Chính phủ
Trung ương) và các quỹ an sinh xã hội.
Nam) và các quỹ ASXH. Tuy nhiên, việc không tính
đến nghia vụ tài chính tại các DNNN thông thường,
CP không đảm bảo thanh toán, là đúng với quy ước
của IMF. Tuy nhiên, cũng phải nhận thức một thực
tế rằng ở các nước phát triển, số DNNN rất ít hay
không đáng kể do đó việc tính nợ của DNNN hay
không tính không có ý nghia thống kê nhưng ở Việt
Nam thì DNNN là một bộ phận quan trọng của
kinh tế nhà nước, giữ vai trò chủ đạo nắm giữ một
khối lượng lớn tài sản của quốc gia lại có ý nghia
thống kê rất lớn. Do đó, theo chúng tôi QH, CP nên
cân nhắc để đưa nợ của DNNN vào nợ công thì phù
hợp hơn với thông lệ quốc tế và thực tiễn đã xảy
ra ở Việt Nam. Bởi như trường hợp của Vinashin,
dù nợ của Vinashin không được tính vào nợ công,
nhưng khi Tập đoàn này mất khả năng thanh toán
trên thị trường quốc tế, CP đã không thể lờ đi trách
nhiệm trả nợ của mình, bởi nếu không gánh trách
nhiệm đó thì mức tín nhiệm của Trái phiếu Chính
phủ (TPCP) se bị hạ xuống thấp, lãi suất TPCP buộc
phải tăng lên mà vẫn không thể phát hành đủ để bù
vào bội chi ngân sách hàng năm. Những chi phí của
những hệ lụy này là không nhỏ để khắc phục so với
việc đối xư nó là nợ công. Ngoài ra còn xảy ra một
thực tế là DNNN đã bị các chủ nợ bắt giữ tàu vận
tải của các con nợ này khi tham gia giao thông trên
vùng biển quốc tế với giá trị không hề nhỏ.
eo cách tiếp cận của Ngân hàng ế giới(WB),
nợ công được hiểu là nghia vụ nợ của bốn nhóm:
(1) Nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban,
ngành Trung ương; (2) Nợ của các cấp chính quyền
địa phương; (3) Nợ của Ngân hàng Trung ương; và
(4) Nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở
hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách
phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính
phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường
hợp tổ chức đó vỡ nợ. Trong trường hợp của Việt
Nam, đây chính là nhóm các Tập đoàn, Tổng công
ty Nhà nước, gọi tắt là DNNN.
1.2. Đặc điểm nợ công của Việt Nam hiện nay
- Nợ công của Việt Nam chiếm tỉ lệ cao và tăng
nhanh. eo số liệu chính thức từ Bộ Tài chính
(BTC), tỉ lệ nợ công tăng từ 51,7% năm 2010 lên
53,3% GDP năm 2013 sau khi đã giảm còn khoảng
50% trong giai đoạn 2011-2012. Tỉ lệ nợ công được
ước tăng lên khoảng 60,3% tổng sản phẩm quốc nội
(GDP) năm 2014 và khoảng 64% GDP năm 2015.
eo đó, nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế se
bằng nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với
nợ của: NHNN, DNNN, tổ chức bảo hiểm xã hội
và ASXH và một số địa phương.
eo đồng hồ nợ công toàn cầu (e Global
Debt Clock) trên trang Economist.com, tại thời
điểm 11h20 ngày 1/1/2017, tổng nợ công của Việt
Nam 94,854 tỷ USD; tương đương nợ chiếm 45,6%
GDP; nợ theo bình quân 1.039 USD/người; mức
gia tăng nợ 9,3%/năm. [6]
eo định nghia trong Luật Quản lý nợ công
2009, chủ thể nợ công ở Việt Nam bao gồm nợ của
Chính phủ, nợ chính quyền địa phương và các tổ
chức khác trong trường hợp các khoản nợ được
CP bảo lãnh. Như vậy, so sánh với định nghia nợ
công của IMF, nợ công Việt Nam không bao gồm
các đơn vị sư dụng vốn ngân sách ngoài Chính phủ
(được CP đảm bảo khả năng thanh toán như Ngân
hàng Chính sách Xã hội, Ngân hàng Phát triển Việt
- Nợ công chủ yếu là nợ Chính phủ
Nợ Chính phủ chiếm tỉ lệ tương đối ổn
định, khoảng 79% tổng nợ công trong giai đoạn
2010-2013 (BTC, 2014). Tỉ lệ này có xu hướng tăng
nhẹ, nguyên nhân một phần do Chính phủ hạn chế
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 117 - tháng 7/2017
7
Kieåm tOAÙN Nôï cOâNg - NAâNg cAO hieäu quAû quAûN lyÙ vAø söû duïNg cAÙc KhOAûN Nôï cOâNg
tuy nhiên kỳ hạn ngắn vẫn
chiếm 60%, trung hạn 25%,
còn lại 15% là dài hạn.
- Quản lý nợ công phân tán,
sử dụng nợ công dàn trải kém
hiệu quả
Tồn tại lớn nhất về quản lý
nợ công hiện nay ở Việt Nam
đó là phân tán có tới 3 cơ quan
cùng quản lý gồm: Bộ Tài
chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư
(KHĐT) và Ngân hàng Nhà
nước. “Một người đi đàm phán
cấp bảo lãnh cho các khoản vay kể từ 2013 theo
đi vay, một người phân bổ số nợ vay, một người đi
trả nợ. Đây là điểm bất hợp lý mà chẳng quốc gia
nào giống như chúng ta”, như Chủ tịch Quốc hội
Nguyễn ị Kim Ngân nói tại nghị trường QH. [7]
Quyết định 689/QĐ-TTg.
ực trạng này dẫn đến “cha chung không ai
khóc” và hệ lụy là không có số liệu tổng hợp đầy
đủ, chính xác kịp thời, do đó gây khó khăn không
nhỏ cho ngay cả cơ quan KTNN trong việc tiếp cận
số liệu để kiểm toán.
Năm 2015, tăng trưởng kinh tế đã dần hồi phục,
với tăng trưởng GDP đạt 6,68% - mức cao nhất kể
từ năm 2008 đến nay, hiệu quả đầu tư đã có bước
cải thiện, với ICOR giai đoạn 2011-2015 đạt 6,91,
giảm so với giai đoạn 2006-2010 (là 6,96). Điều này
có nghia là, nếu giai đoạn 2006-2010, Việt Nam cần
6,96 đồng vốn để tạo ra được 1 đồng sản lượng, thì
giai đoạn 2011-2015 chỉ cần đầu tư 6,91 đồng. Rất
đáng ghi nhận khi trong bối cảnh tổng vốn đầu tư
toàn xã hội so với GDP giảm mạnh (còn khoảng
32,6% GDP vào năm 2015) thì tốc độ tăng trưởng
vẫn duy trì ở mức hợp lý. Song cũng cần thẳng
thắn, ICOR của Việt Nam còn cao, hiệu quả đầu tư
- Nợ trong nước có tỷ lệ lớn hơn nợ nước ngoài
trong cơ cấu nợ công
Tỉ trọng nợ trong nước có xu hướng tăng lên từ
mức 44,4% năm 2010 lên 54,5% năm 2014.
Do nợ trong nước chiếm tỷ trọng lớn, rủi ro
khủng hoảng nợ công ở Việt Nam chưa đến mức
nguy hiểm dù tỷ lệ nợ công/GDP đã ở mức khá cao.
Mặc dù vậy, nợ công nội địa cũng gây những tác
động tiêu cực nhất định đến nền kinh tế như làm
tăng lãi suất và thu hẹp nguồn vốn dành cho khu
vực tư nhân và gây áp lực lạm phát.
- Áp lực trả nợ hàng năm lớn do kỳ hạn
trái phiếu nội địa ngắn
Do đặc điểm thị trường tài chính kém
phát triển và các rủi ro vi mô lớn, TPCP
chủ yếu được phát hành ở kỳ hạn ngắn
dưới 5 năm. Kỳ hạn trung bình của các
trái phiếu phát hành mới là 2,97 năm vào
năm 2012. Sau đó, trái phiếu kỳ hạn dài
đã được đẩy mạnh phát hành nhiều hơn,
8
Số 117 - tháng 7/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
còn thấp so với nhiều nền kinh tế trong khu vực.
Đây là hệ lụy của việc đầu tư dàn trải và sư dụng nợ
công kém hiệu quả.
quản lý nợ công; nên tập trung các chức năng quản
lý nợ công vào một đơn vị, tổ chức để nâng cao trách
nhiệm giải trình; tuy nhiên cũng cần tách trách
nhiệm và mục đích chính sách tài khóa, tiền tệ và
chính sách quản lý nợ để tránh mâu thuẫn về lợi ích.
2. Cơ quan nào sẽ quản lý nợ công
Hiện cũng không có chuẩn mực quốc tế hay
thông lệ quốc tế chung về mô hình quản lý nợ công
mà tùy thuộc vào thể chế, bối cảnh và đặc thù mỗi
nước mà có các quy định về mô hình tổ chức quản
lý nợ công phù hợp. Yêu cầu đặt ra là việc xác định
mô hình tổ chức cơ quan quản lý nợ công cũng
như phương thức và cách thức phối hợp giữa các
cơ quan có liên quan đến quản lý nợ công cần phải
gắn với các mục tiêu về quản lý nợ công.
Một điểm chung trong hầu hết các luật về nợ
công của các nước là xác định rõ thẩm quyền trong
vay nợ, trả nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ,
và chỉ có một cơ quan duy nhất thay mặt Chính
phủ quản lý về vay nợ của Chính phủ (là Bộ Tài
chính), và đối với nợ của Chính quyền địa phương
thì giao Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm
quản lý và trả nợ.
Các nước cũng trao quyền chủ động khá lớn
cho cơ quan quản lý nợ (BTC). ông thường BTC
không phải trình Chính phủ/Nội các phê duyệt từng
khoản vay riêng lẻ, mà thực hiện các hoạt động
vay, trả nợ và cơ cấu lại nợ theo kế hoạch, chương
trình khung được duyệt với những hạn mức và điều
kiện khung đã xác định (các nước gọi là chiến lược
quản lý nợ), như trường hợp của Ba Lan, ái Lan,
Rumani. Công tác nghiệp vụ quản lý nợ cụ thể được
Bộ Tài chính hoặc Bộ trưởng Bộ Tài chính giao cho
Văn phòng quản lý nợ. Tại nhiều nước (Úc, Mỹ, Ba
Lan, Malaysia, ái Lan,...) đơn vị quản lý nợ là cơ
quan trực thuộc BTC. Tại một số nước khác (Anh,
Hungary, Đan Mạch...), đơn vị này là cơ quan riêng
biệt nằm ngoài BTC và ký hợp đồng với BTC để thực
hiện các nghiệp vụ quản lý nợ cho Chính phủ.
Xu hướng hiện nay là hợp nhất các chức năng
liên quan đến quản lý nợ công vào một cơ quan để
hạn chế sự chia cắt trong các khâu của quy trình
quản lý nợ. Hiện tồn tại 3 mô hình tổ chức cơ
quan quản lý nợ công, gồm: (i) Cơ quan quản lý nợ
thuộc Bộ Tài chính; (ii) Cơ quan quản lý nợ thuộc
Ngân hàng Trung ương và (iii) Cơ quan quản lý nợ
độc lập. Trong ba mô hình này đều có những ưu
và nhược điểm khác nhau, song mô hình cơ quan
quản lý nợ thuộc BTC đang được nhiều quốc gia
áp dụng (Úc, Hà Lan, Anh, Bỉ, Pháp, Nhật Bản,
Malaysia, Philippines, ái Lan…). Mô hình cơ
quan quản lý nợ thuộc BTC với ưu điểm là có sự
kết nối trong các khâu của quy trình quản lý nợ, tạo
điều kiện thuận lợi trong việc trao đổi chia sẻ thông
tin, qua đó xác định được mục tiêu quản lý nợ, gắn
kết hài hòa và hiệu quả với mục tiêu của chính sách
tài khóa, bao gồm cả các vấn đề liên quan đến việc
huy động và phân bổ nguồn lực. Đến nay, mô hình
cơ quan quản lý nợ độc lập hay thuộc Ngân hàng
Trung ương cũng chỉ xuất hiện ở một số ít quốc gia.
Vừa qua tại nghị trường QH, một số Đại biểu
cho rằng không nên tập trung vào một Bộ để tăng
cường sự giám sát lẫn nhau giữa các Bộ.“Nếu quy
về một đầu mối trong quản lý nợ công se gây ra sự
xáo trộn không cần thiết”. “Phân công nhiệm vụ
giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch Đầu tư và Ngân
hàng Nhà nước một cách khoa học, chặt che,
không chồng chéo giữa các cơ quan của CP, đảm
bảo sự giám sát lẫn nhau”. “Không nên tập trung
vào một bộ để tăng cường sự giám sát lẫn nhau
giữa các bộ”. eo chúng tôi những ý kiến này là
không thuyết phục, bởi le chức năng giám sát là
không thuộc 3 cơ quan này, mà quyền năng giám
sát tối cao nợ công là của QH trong đó có các vị Đại
biểu QH này. Nếu quy về một mối mà đảm bảo sự
công khai minh bạch và hiệu quả thì không ngại
“gây ra sự xáo trộn” mà phải kiên quyết đột phá để
cắt bỏ những “khối u” này.[7]
Trong 25 năm qua, các nước thuộc Tổ chức Hợp
tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đã áp dụng một
số mô hình thể chế khác nhau như: Cơ quan quản
lý nợ thuộc Bộ Tài chính (Italia, Hy Lạp); cơ quan
quản lý nợ là cơ quan độc lập trong BTC (Australia,
New Zealand, Hà Lan, Anh, Bỉ, Pháp); cơ quan quản
lý nợ thuộc Ngân hàng Trung ương (Đan Mạch), cơ
quan quản lý nợ có quyền tự quyết cao, trực thuộc
CP (ụy Điển, áo, Bồ Đào Nha, Ai Len...)
Do đó, theo chúng tôi, cần xác định rõ vai trò,
nhiệm vụ, mục đích của các cơ quan chủ trì/liên
quan, đồng thời đảm bảo cơ chế phối hợp trong
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 117 - tháng 7/2017
9
Kieåm tOAÙN Nôï cOâNg - NAâNg cAO hieäu quAû quAûN lyÙ vAø söû duïNg cAÙc KhOAûN Nôï cOâNg
3. An toàn nợ công
trạng “bảo lãnh ngầm” của Chính phủ đối với các
khoản nợ của DNNN (cả các dự án PPP) đang tạo
ra tâm lý ỷ lại nguy hiểm.
3.1. Rủi ro nợ công hiện nay của Việt Nam
Để xác định được mức an toàn nợ công, trước
hết chúng ta cần phải nhận diện đầy đủ các rủi ro
nợ công hiện nay của chúng ta.
c) Áp lực tỷ giá và rủi ro khủng hoảng tiền tệ
Trong cơ cấu nợ công thì nợ công nước ngoài
của Việt Nam chiếm khoảng 47% tổng nợ công và
hơn 76% tổng nợ nước ngoài của quốc gia. Nợ công
nước ngoài cộng với nợ tư nhân nước ngoài hiện
chiếm trên 37% GDP. Nợ nước ngoài có rủi ro rất
khác so với nợ trong nước. Chẳng hạn, khi đồng
tiền mất giá, nợ nước ngoài tính bằng nội tệ se tăng
lên khiến cho việc thanh toán nợ của Chính phủ trở
nên khó khăn hơn nhiều. Điều này cũng tạo thách
thức rất lớn cho việc điều hành tỷ giá hiện nay. Hơn
nữa, bản thân các DNNN cũng vay nợ ngoại tệ rất
nhiều nên càng có động cơ để gây áp lực khiến cho
NHNN khó điều chỉnh tỷ giá mà điển hình là đề
nghị hạch toán lỗ tỷ giá vào giá thành sản xuất điện
của các Tập đoàn an và Khoáng sản (TKV) hay
Điện lực Việt Nam (EVN) vừa qua. Như vậy, công
cụ tỷ giá của NHNN vô hình trung bị biến thành
công cụ quản lý rủi ro tỷ giá cho các DNNN. Khi
chính sách tỷ giá bị trói buộc cũng khiến cho chính
sách tiền tệ giảm hiệu lực và nguy cơ thường trực
đối diện với rủi ro khủng hoảng tiền tệ.
Kinh nghiệm của các nước cũng đã cho thấy,
quản lý nợ công hiệu quả, an toàn không chỉ giới hạn
ở việc duy trì mức nợ công trong phạm vi các chỉ số
(các ngưỡng) nợ đề ra. Điều quan trọng là phải đánh
giá được mức độ rủi ro liên quan đến danh mục nợ
công để chủ động có biện pháp đối phó thích hợp,
có thể là rủi ro tỷ giá hoặc lãi suất (rủi ro thị trường)
hay rủi ro về kỳ hạn, rủi ro thanh khoản, rủi ro tái
tài trợ nợ. Các nước có thị trường vốn phát triển,
tính thanh khoản cao, thường quan tâm nhiều đến
rủi ro thị trường; trong khi các nước có thị trường
vốn chưa phát triển thì lại thường quan tâm nhiều
hơn đến rủi ro kỳ hạn và quay vòng vốn (tái tài trợ
nợ). Các cuộc khủng hoảng tài chính gần đây cho
thấy yếu tố rủi ro kỳ hạn là rất quan trọng đối với
các nước đang phát triển. Các quốc gia có cơ cấu về
thời hạn vay không phù hợp, nếu khi gặp biến động
se không thể quay vòng nợ, do đó rất dễ rơi vào vòng
xoáy của khủng hoảng nợ.
eo chúng tôi, nợ công của ta hiện nay có
những rủi ro sau đây:
d) Rủi ro nợ thương mại và trò chơi Ponzi (đảo nợ)
Nợ công nước ngoài của Việt Nam chủ yếu vẫn
là nợ ưu đãi nhưng vay thương mại cũng đã tăng
nhanh với lý do là Việt Nam đã chuyển sang nước
thu nhập trung bình. Ngay cả các khoản ODA
thì loại ODA vốn vay đang chiếm tỷ trọng ngày
càng lớn, từ mức gần 80% giai đoạn 1993-2000,
lên 93% giai đoạn 2006-2010, và 95,7% giai đoạn
2011-2012. Trong khi đó, vay thương mại tăng lên
cũng có nghia là lãi suất vay nợ cũng tăng lên. Lãi
suất tăng lên cùng với mức nợ công cao se làm tăng
tốc độ gia tăng nợ công rất nhanh, có nguy cơ vượt
ra ngoài tầm kiểm soát của trò chơi Ponzi.
a) Nợ phân tán và kỷ luật ngân sách lỏng lẻo
Ràng buộc ngân sách của Việt Nam quá lỏng
lẻo mà giới chuyên môn gọi là ràng buộc ngân
sách mềm, là biểu hiện của kỷ cương, kỷ luật tài
khóa yếu kém. Chính điều này làm cho các quyết
định chi tiêu hay vay nợ dễ bị lạm dụng và tùy tiện.
Biểu hiện rõ nhất là con số quyết toán ngân sách
luôn cao hơn nhiều so với dự toán. Nợ công phải
lấy chiến lược tài chính quốc gia và chính sách tài
khóa làm kim chỉ nam, phải tuân thủ những ràng
buộc này.
b) Nghĩa vụ nợ tiềm ẩn tăng nhanh
đ) Chi tiêu lãng phí và đầu tư sai địa chỉ
Không chỉ Chính phủ vay mà bản thân DNNN
cũng đi vay nhưng hiệu quả kém khiến cho nghia
vụ nợ tiềm ẩn của Chính phủ tăng lên. Mặc dù theo
Luật Nợ công chỉ những khoản nợ DNNN được
Chính phủ bảo lãnh mới tính vào nợ công, song có
cơ sở để cho rằng cả những khoản nợ không được
bảo lãnh cũng có thể biến thành nợ công. Tình
Có một thực trạng chung là các Chính phủ
thường có xu hướng muốn chi tiêu nhiều hơn so
với nguồn thu.
Chính phủ của một quốc gia nếu luôn chi tiêu
nhiều hơn so với nguồn thu từ thuế, tức là để tình
trạng bội chi ngân sách kéo dài, thì nợ công se tăng
10 Số 117 - tháng 7/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
nhanh. Để bù đắp vào bội chi ngân sách, Chính
phủ có hai lựa chọn, hoặc là in thêm tiền để bù
vào, hoặc là đi vay thêm tiền, chủ yếu thông qua
phát hành Trái phiếu Chính phủ (trái phiếu trong
nước và quốc tế), hoặc vay vốn ODA. Và cũng bởi
vậy, biến động lãi suất Trái phiếu Chính phủ, hoặc
biến động đánh giá xếp hạng Trái phiếu Chính phủ
của các tổ chức xếp hạng uy tín là thước đo hết
sức tiêu biểu đánh giá tín nhiệm đối với Chính phủ
đó và sức khỏe của nền kinh tế đó. Pháp luật Việt
Nam không cho phép in tiền để bù vào bội chi ngân
sách nên chỉ có con đường đi vay và phát hành Trái
phiếu Chính phủ.
chuyên gia kinh tế khuyến nghị rằng, nếu nợ công/
GDP quá lớn, 65%-80% GDP, thì dù vay bằng hình
thức nào, GDP se bị ảnh hưởng xấu, thậm chí có
thể dẫn đến tăng trưởng âm, vì hầu hết tiền đều
phải dùng để trả nợ chứ không còn đủ để đầu tư
cho kinh tế. Còn phải đánh giá thực trạng nợ, tình
hình kinh tế vi mô, chính sách tài khóa, tiền tệ, nhu
cầu về vốn đầu tư phát triển, hệ số tín nhiệm của
quốc gia… eo các chuyên gia kinh tế, đối với
các quốc gia mới nổi hay đang phát triển, nợ công/
GDP ở mức 40% là tỷ lệ được đề xuất và tỷ lệ này
không nên bị phá vỡ trong dài hạn.
Ngay cả khi chưa tính đúng và đủ nợ công, tỷ lệ
nợ công/GDP của Việt Nam đã xấp xỉ 65%, cao thứ
hai ASEAN, chỉ sau Singapore có tỷ lệ nợ công lên
đến 104,7% GDP. Tuy nhiên, phần lớn nợ công của
Singapore là vay từ dân cư của quốc đảo này bằng
chính đồng nội tệ với mức lãi suất rất thấp nên nợ
công không chịu tác động rủi ro tỷ giá hay mất khả
năng chi trả. Singapore cũng là quốc gia hiếm hoi
của Châu á được đánh giá tín nhiệm ở mức cao
nhất AAA (cùng với nền kinh tế Hồng Kông).
Với tình trạng bội chi ngân sách kéo dài nhiều
năm, đương nhiên nợ công trở thành vấn đề bức
bách nhất của CP và nền kinh tế Việt Nam hiện
nay; giai đoạn 2006 -2016, tỷ lệ bội chi ngân sách/
GDP tăng từ mức 0,99% lên đến 8,24%.
eo số liệu được công bố chính thức của CP,
trong giai đoạn 2011-2015, nợ công tăng bình quân
18,5%/năm, gấp 3 lần so với tốc độ tăng trưởng
GDP. Năm 2015, nợ công tăng gấp 2,3 lần năm
2010; gấp 7,6 lần năm 2005 và 14,8 lần năm 2001.
Cách đây 15 năm, nợ công chỉ chiếm 36,5% GDP
và hiện đã chiếm gần 65% GDP. Chính phủ đã phải
áp dụng phương pháp vay đảo nợ để có nguồn tiền
trả nợ công: năm 2013 phải đảo nợ 47.000 tỷ đồng,
chỉ một năm sau đó con số đảo nợ đã tăng lên mức
106.000 tỷ đồng, con số này năm 2015 đã là 125.000
tỷ đồng, và năm 2016 tiếp tục phải đảo nợ 95.000
tỷ đồng. Việc phân bổ, sư dụng vốn vay cho đầu
tư còn dàn trải, hiệu quả chưa cao, trên thực tế đã
có một số dự án vay lại vốn vay ODA, ưu đãi, bảo
lãnh Chính phủ phát sinh rủi ro không trả được
nợ, phải thực hiện tái cơ cấu tài chính, chuyển sang
hình thức Nhà nước đầu tư hoặc Quỹ Tích lũy phải
ứng trả thay; còn thiếu gắn kết giữa quyết định đầu
tư với cân đối trả nợ. Đầu tư dàn trải và đầu tư sai
địa chỉ với 12 dự án nghìn tỷ thua lỗ là minh chứng
thuyết phục.
So sánh với các quốc gia đang trong giai đoạn
phát triển, nợ công/GDP của họ hầu hết thấp hơn
mức 40%, các quốc gia này hầu hết có mức đánh
giá tín nhiệm dao động từ A- đến AA+, trong khi
mức tín nhiệm của Chính phủ Việt Nam hiện ở
mức BB-.
Điều này có nghia Việt Nam phải chi trả lãi cao
hơn so với các quốc gia phát triển tương đương
khi đi vay nợ và nợ phải trả hàng năm lớn hơn
nhiều so với các quốc gia khác (vì quy mô nợ
lớn hơn, mức lãi suất TPCP cao hơn). Kết quả là,
nguồn thu từ thuế se phải dành nhiều hơn cho trả
nợ, giảm tỷ lệ tiền dành cho đầu tư phát triển (đầu
tư cho giáo dục, y tế). Chi thường xuyên và chi trả
nợ tăng nhanh khiến dư địa chi đầu tư phát triển
bị hạn chế, tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong cơ
cấu chi vẫn ở mức thấp và giảm qua các năm (tỷ
trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN
giảm từ 26,5% năm 2011 xuống còn 20% năm
2016. Bình quân giai đoạn 2011-2015 là 24,3%).
Đây chính là nguyên nhân khiến tăng trưởng kinh
tế của Việt Nam khó bền vững, chưa tính đến hiệu
quả đầu tư và các vấn đề về tham nhũng, thể chế
yếu kém.
e) Quy mô và tốc độ tăng của nợ công Việt Nam
gây rủi ro cho tăng trưởng kinh tế
Để đo mức nợ công hay kiểm soát nợ công ở
ngưỡng an toàn, các quốc gia cần phải xác định
được các tỷ lệ nợ công/GDP.
Nhìn chung, các tổ chức tài chính quốc tế và
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 117 - tháng 7/2017 11
Kieåm tOAÙN Nôï cOâNg - NAâNg cAO hieäu quAû quAûN lyÙ vAø söû duïNg cAÙc KhOAûN Nôï cOâNg
f) Nợ ngoại tệ chiếm tỷ trọng lớn trong nợ công,
điều này khiến nền kinh tế sẽ khó giữ ổn định trước
các biến động của thế giới và khu vực
h) Quản lý nợ công còn phân tán, thiếu cơ chế
phối hợp
Hệ lụy của việc này là công tác tổng hợp báo
cáo, quyết toán, thống kê số liệu nợ công chưa kịp
thời, đầy đủ, chính xác theo quy định dẫn đến việc
Bộ Tài chính tổng hợp nợ công có thể chưa đầy đủ
các khoản nợ Chính phủ, chính quyền địa phương.
Đặc biệt việc kiểm toán để xác định trách nhiệm
vay, trả nợ, đánh giá hiệu quả sư dụng vốn vay, bố
trí vốn đối ứng gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc.
Cơ cấu đồng tiền của danh mục nợ của Chính
phủ tập trung vào một số đồng tiền chính bao gồm:
đồng Việt Nam với tỷ trọng 55%; USD chiếm tỷ
trọng 16%; Yên Nhật chiếm tỷ trọng 13% và Euro
chiếm tỷ trọng khoảng 7%, còn lại là các đồng tiền
khác.[9].
Quốc gia chủ nợ ODA lớn nhất của Việt Nam là
Nhật Bản. Mặc dù Việt Nam được vay vốn ODA từ
Nhật Bản với mức lãi suất cực thấp nhưng lại phải
vay bằng đồng Yên (JPY). Đồng JPY liên tục tăng
giá trong khi đồng VND mất giá, điều này khiến
gánh nặng trả nợ ODA cho Nhật Bản là lớn, chi phí
vay vốn ODA thực tế rất cao.
3.2. Xác định mức an toàn nợ công
Hiện vẫn chưa có bộ tiêu chuẩn chung về
ngưỡng an toàn nợ công mà có thể áp dụng đối với
tất cả các quốc gia. Việc các chỉ tiêu nợ công của
từng nước cần được xác định trên cơ sở các yếu tố
như tình hình kinh tế vi mô, khả năng trả nợ, hiệu
quả sư dụng nguồn vốn… Để hỗ trợ cho các nước
trong quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp luật
về nợ công, nhất là ở các nước đang phát triển, các
tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân
hàng ế giới cũng đã xây dựng và công bố một số
chỉ dẫn cơ bản về quản lý nợ công, song những chỉ
dẫn này cũng chỉ dừng ở mức tham khảo.
Như vậy, các biến động kinh tế Mỹ, các nền kinh
tế lớn, động thái lãi suất của FED hoặc đồng USD
tăng giá se tác động mạnh lên áp lực trả nợ công
hàng năm của Việt Nam. Nền kinh tế khó giữ ổn
định trước các biến động kinh tế khu vực và thế giới.
g) Nợ ngoại tệ chiếm tỷ trọng lớn trong nợ công
của Việt Nam
eo thông lệ quốc tế, ngưỡng nợ công tối ưu
(nhằm đảm bảo nợ công là động lực giúp tăng
trưởng kinh tế) thông thường cho các nước phát
triển là 90%, các nước đang phát triển có nền tảng
tốt là 60% và có nền tảng kém là 30 - 40%. Vì vậy,
mức ngưỡng nợ công/GDP được Quốc hội đề ra
65% là phù hợp với thông lệ quốc tế; và việc vượt
ngưỡng tối ưu có thể tiềm ẩn rủi ro.
Trong thời gian tới, Việt Nam se khó tiếp cận
hơn với ODA, Việt Nam chỉ có thể phát hành
TPCP với mức lãi suất cao để có tiền đảo nợ và bù
đắp bội chi. Việt Nam hiện đã trở thành quốc gia có
thu nhập trung bình, nguồn vốn vay ưu đãi viện trợ
phát triển ODA đang giảm dần.
eo kế hoạch, tháng 7/2017, World Bank se
chấm dứt cho Việt Nam vay ODA. Đến 2019, Ngân
hàng Phát triển châu á (ADB), các nhà tài trợ song
phương cũng không còn dành ưu đãi ODA cho
Việt Nam.
Nếu chỉ số nợ công/GDP của một quốc gia thể
hiện quy mô nợ công so với quy mô của nền kinh
tế thì chỉ số nợ công trên bình quân đầu người thể
hiện trung bình mỗi người dân của quốc gia này
đang gánh bao nhiêu nợ.
Điều này có nghia, để có tiền đảo nợ và bù đắp
bội chi, Việt Nam buộc phải phát hành trái phiếu
trong nước và quốc tế với mức lãi suất cao do tín
nhiệm Chính phủ ở mức quá thấp (BB-). Không
chỉ rủi ro nợ công tăng mà tăng trưởng se tiếp tục
chịu tác động tiêu cực hơn.
Để đánh giá mức độ bền vững nợ công cũng
như các rủi ro liên quan, bên cạnh quy mô nợ công
trên GDP, cần phải sư dụng các chỉ tiêu khác như
nghia vụ trả nợ hàng năm so với GDP và thu ngân
sách; chi trả lãi vay so với chi thường xuyên; tỷ lệ
trả lãi vay so với dư nợ; tỷ lệ giữa vay mới so với số
trả nợ cũ; nghia vụ nợ dự phòng so với thu ngân
sách. Hiện vẫn chưa có bộ tiêu chuẩn chung về
ngưỡng an toàn nợ công mà có thể áp dụng đối với
tất cả các quốc gia. Các chỉ tiêu nợ công của từng
Một số nền kinh tế quy mô nợ công lớn nhưng
rủi ro thấp do tín nhiệm Chính phủ cao, lãi suất
thấp, vay bằng đồng nội tệ và chủ yếu là vay nợ từ
người dân trong nước. Bản thân các quốc gia này
cũng là chủ nợ lớn của thế giới.
12 Số 117 - tháng 7/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
7 trang
19/04/2022
2800
Bạn đang xem tài liệu "Lạm bàn về nợ công và quản lý hiệu quả nợ công hiện nay tại Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- lam_ban_ve_no_cong_va_quan_ly_hieu_qua_no_cong_hien_nay_tai.pdf
