Kinh nghiệm và kết quả kiểm toán hoạt động dự án PPP tại một số quốc gia trên thế giới
KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
KINH NGHIEäM VAØ KEÁT QUAÛ
KIEÅM TOAÙN HOAÏT ÑOäNG DÖÏ AÙN ppp
TAÏI MOäT SOÁ QUOÁC GIA TREÂN THEÁ GIÔÙI
TS. ĐặNG ANH TUấN*
iểm toán hoạt động dự án đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) có nhiều điểm khác
biệt so với kiểm toán các chương trình, dự án đầu tư công truyền thống, chẳng hạn, các bên
liên quan thuộc đối tượng kiểm toán luôn nhiều hơn hoặc luôn tồn tại mâu thuẫn về lợi ích
K
giữa các bên. Mặt khác, các bên tham gia vào dự án PPP thường theo đuổi các mục tiêu và
lợi ích khác nhau, ví dụ, nhà đầu tư có trách nhiệm cung cấp hàng hóa và dịch vụ công tới công chúng tại
mức giá, phí hợp lý nhằm tối đa hóa lợi nhuận của mình, bên cung cấp vốn (tín dụng) có thể muốn dự án
tối đa hóa dòng tiền vào, nhà thầu xây dựng muốn tối thiểu hóa chi phí xây dựng, phía Nhà nước muốn
thu hút được nguồn lực từ bên ngoài chi cho đầu tư phát triển để giảm bớt gánh nặng về ngân sách đồng
thời nâng cao hiệu quả đầu tư. Vì vậy, mục tiêu chính của kiểm toán hoạt động dự án PPP là cung cấp
mức độ đảm bảo hợp lý tới tất cả các bên liên quan về sự công bằng, chính trực, kinh tế, hiệu quả và hiệu
lực trong các thỏa thuận hợp tác theo hình thức PPP và đảm bảo rằng các đơn vị thuộc khu vực tư tham
gia dự án phải đóng góp nâng cao hiệu quả dự án (CAGI 2009).
Bài báo nghiên cứu được thực hiện trên cơ sở khảo sát kinh nghiệm và các kết quả kiểm toán hoạt động
dự án PPP trên cơ sở đọc và phân tích các báo cáo kiểm toán được công khai và các hướng dẫn kiểm toán
hoạt động các dự án PPP tại một số quốc gia trên thế giới.
Kết quả nghiên cứu đã tổng kết được một số kinh nghiệm trong việc tổ chức thực hiện, lựa chọn thời
điểm và phương pháp tiếp cận kiểm toán, đồng thời đúc kết được một số nguyên tắc cần thiết trong tiến
hành kiểm toán hoạt động các dự án PPP.
Từ khóa: Hiệu quả đầu tư, dự án PPP, kiểm toán hoạt động.
e experience and results of PPP projects performance audits in a number of countries in the world
e performance audit of PPP projects differs from the audit of traditional public investment programs
and projects, for example, stakeholder groups. ere are always more conflicts or conflicts of interest
between the parties. On the other hand, parties involved in PPP projects ofen pursue different objectives
and benefits, for example, the investor is responsible for providing goods and public services to the public
at reasonable rates and fees. In order to maximize its profit, the capital provider (credit) may want the
project to maximize the cash flow, the construction contractor wants to minimize the construction costs,
the government wants to attract the source. External resources for development investment to reduce the
burden on the budget while improving investment efficiency. e main objective of PPP project audits is
therefore to provide reasonable assurance to all stakeholders on fairness, integrity, economy, efficiency and
effectiveness in the agreements. PPP co-operation and ensure that the private sector participating in the
project contributes to improving the effectiveness of the project (CAGI 2009).
e research paper is based on the experience survey and the results of the PPP activity audit, based on
the reading and analysis of publicly available audit reports and auditing guidelines for project activities of
PPP projects in several countries around the world.
e results of the study have summarized some experience in organizing the implementation, selection of
auditing timing and approach and concluding some principles needed in conducting performance auditing
of PPP projects.
keywords: Efficiency of investment, PPP project, performance audit.
*Kiểm toán nhà nước Khu vực IV
66 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
1. Giới thiệu
quan dựa trên quan điểm của các bên tham gia và
hầu hết trong các trường hợp nhằm đạt được mục
tiêu chung của đối tác hơn là mục tiêu riêng lẻ của
từng bên trong đối tác công - tư. Quan điểm cốt lõi
này phải hình thành ý tưởng ngày trong giai đoạn
lập kế hoạch và thực hiện kiểm toán hoạt động PPP.
Kiểm toán hoạt động là hoạt động kiểm tra, đánh
giá độc lập mức độ hiệu lực và hiệu quả đối với các
hoạt động của các đơn vị, chương trình, tổ chức
có chú ý thỏa đáng đến tính tiết kiệm (INTOSAI
2004). Đối với một dự án PPP cụ thể, mục tiêu căn
bản nhất trong kiểm toán là nhằm đưa ra ý kiến
đánh giá khách quan, trung lập liệu nguồn lực công
được quản lý và sử dụng có hiệu quả nhằm đạt được
các mục tiêu định trước. Kiểm toán viên thông qua
hoạt động kiểm toán, phải hỗ trợ được các cơ quan
nhà nước đạt được trách nhiệm giải trình và tính
đúng đắn cũng như cải thiện hiệu quả hoạt động
và tạo sự tin tưởng giữa người dân và các bên liên
quan đến dự án. Ngoài ra, theo CAGI (2009), cơ
quan kiểm toán cần thực hiện vai trò hỗ trợ nhà
nước trong việc giám sát, quản lý và dự báo việc
đầu tư, vận hành và khai thác dự án PPP. Không
như kiểm toán các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân
sách nhà nước, kiểm toán tuân thủ hoặc kiểm toán
báo cáo tài chính dự án PPP sẽ bị hạn chế bởi vì
trọng tâm kiểm toán các dự án PPP chính là hợp
đồng đầu tư dự án, giá trị của tổng mức đầu tư, tính
kinh tế và hiệu quả hoạt động của các đơn vị liên
Mặc dù không có khác biệt đáng kể giữa kiểm
toán hoạt động dự án PPP với hình thức kiểm toán
truyền thống, nhưng do đối tượng kiểm toán chính
là hợp đồng đối tác được ký kết giữa các bên sau
khi kết thúc giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư trên cơ
sở đấu thầu cạnh tranh nên kiểm toán hoạt động
dự án PPP trong trường hợp này sẽ không đặt
trọng tâm nhiều vào việc xác nhận tính đúng đắn
hợp pháp của các số liệu như tổng vốn đầu tư, tổng
mức đầu tư của dự án, giá trị quyết toán dự án hoàn
thành, các nguồn thu, chi của dự án trong giai đoạn
khai thác vận hành. Bởi vì, giá trị trúng thầu của
nhà đầu tư trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, minh
bạch đã được xác định và cố định không thay đổi
trong suốt quá trình đầu tư xây dựng dự án. eo
đó, rủi ro và trọng tâm kiểm toán sẽ thay đổi tập
trung nhiều hơn đến trách nhiệm theo dõi, kiểm
tra và giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 121 - tháng 11/2017 67
KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
quyền cùng với việc duy trì, đảm bảo việc thực hiện
quyền hạn, trách nhiệm và phân bổ rủi ro tối ưu và
hợp lý giữa các bên cũng như việc đạt được mục
tiêu của dự án PPP.
thức đầu tư PPP so với hình thức đầu tư công truyền
thống là gì và (iii) liệu có lựa chọn được nhà đầu
tư có đủ năng lực, kinh nghiệm trên cơ sở đấu thầu
cạnh tranh và minh bạch. Kết quả kiểm toán sẽ được
cung cấp kịp thời và hữu ích cho Quốc hội trước khi
chấp thuận thông qua dự án để giảm thiểu cũng như
tránh việc lựa chọn dự án đề xuất từ các bộ, ngành,
bang, địa phương mà gây xung đột và ảnh hưởng tới
lợi ích chung của quốc gia cũng như giảm thiểu lãng
phí trong hoạt động đầu tư (Bỉ, ấn Độ, Hungary,
Canada). Một số SAI như ấn Độ, Úc, Anh cho rằng,
kiểm toán tại giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, thương
thảo và ký hợp đồng dự án cũng quan trọng không
kém giai đoạn trước khi dự án được phê duyệt. eo
quan điểm của các SAI này, hiệu quả dự án PPP đạt
được phụ thuộc chính vào việc lựa chọn được nhà
thầu có năng lực tốt, phù hợp thông qua hoạt động
đấu thầu cạnh tranh và minh bạch. Vì vậy, các SAI
thường đánh giá tính hiệu quả của dự án PPP nếu
việc lựa chọn nhà đầu tư tuân thủ đúng theo các
chính sách, quy định và quy trình lựa chọn nhà đầu
tư đạt được các nguyên tắc cạnh tranh, công bằng
và minh bạch. Kết quả kiểm toán trong giai đoạn
này sẽ có tác động thực chất và khả thi hơn nếu các
phát hiện kiểm toán được chỉ ra trước khi các bên
thỏa thuận, ký kết hợp đồng dự án PPP. Bởi vì trong
nhiều trường hợp, hợp đồng dự án PPP là không thể
thay đổi, điều chỉnh trong suốt thời gian thực hiện.
Các giai đoạn thực hiện hợp đồng, xây dựng và vận
hành dự án cũng được một số SAI lựa chọn kiểm
toán hoạt động nhưng với số lượng ít hơn.
2. kinh nghiệm kiểm toán hoạt động các dự
án PPP tại một số quốc gia trên thế giới
Qua tìm hiểu quy trình, hướng dẫn kiểm toán
các dự án PPP của các quốc gia như ấn Độ, Úc,
Anh, Hoa Kỳ và chọn mẫu phân tích một số báo
cáo kiểm toán hoạt động các dự án PPP đã được
phát hành tại các quốc gia này, có thể khái quát
thành một số nguyên tắc chung sau:
ứ nhất, hầu như không có khác biệt đáng kể
giữa hình thức kiểm toán hoạt động các dự án PPP
so với hình thức kiểm toán truyền thống dự án PPP
(kết hợp cả kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo
tài chính và kiểm toán hoạt động). Điểm chung của
cả hai loại hình kiểm toán này là đều tập trung vào
các khía cạnh tính kinh tế, hiệu quả và tính bền
vững của dự án PPP. Mặc dù một số quốc gia việc
diễn giải tính bền vững hoặc tính khả thi có một
chút khác biệt.
ứ hai, thời điểm lựa chọn kiểm toán hoạt động
dự án PPP tùy thuộc vào khung chính sách quy định
của từng quốc gia, thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ
của Cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) cũng như các
vấn đề quy mô và rủi ro của dự án. Tuy nhiên, phần
lớn các nước đều quy định hoặc luôn dành cơ hội
để thực hiện kiểm toán dự án PPP trong suốt vòng
đời dự án. Ví dụ như ấn Độ chia dự án PPP thành 4
giai đoạn, trong khi đó Anh chia thành 06 giai đoạn.
ời điểm và tần suất lựa chọn kiểm toán hoạt động
dự án PPP cao nhất thường vào giai đoạn chuẩn
bị đầu tư (trước khi dự án được phê duyệt) và giai
đoạn lựa chọn các nhà đầu tư (Bỉ, ấn Độ, Hungary,
Canada và Lithuania). Giai đoạn ký kết, thực hiện
hợp đồng và giai đoạn vận hành, khai thác sử dụng
cũng được lựa chọn kiểm toán hoạt động nhưng
mức độ ít hơn. Sở dĩ kiểm toán hoạt động dự án PPP
thường được thực hiện trước khi được phê duyệt
hoặc trong giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư nhằm mục
đích đánh giá liệu (i) dự án được đầu tư có thực sự
cần thiết tương tự như các dự án đầu tư công truyền
thống; (ii) giá trị lợi ích tăng thêm khi lựa chọn hình
ứ ba, về phương pháp tiếp cận kiểm toán: Do
thời gian vận hành dự án PPP thường kéo dài từ
10-20 năm, do đó, các SAI có thể lựa chọn hình
thức kiểm toán định kỳ hàng năm hoặc theo từng
giai đoạn tùy thuộc vào quy mô, các loại rủi ro phát
sinh liên quan đến dự án hoặc theo yêu cầu từ phía
công chúng, Quốc hội hoặc từ phía Chính phủ. Có
hai cách tiếp cận chính khi tiến hành kiểm toán
hoạt động dự án PPP.
Một là, tiếp cận theo quy trình, cuộc kiểm toán
hoạt động sẽ được thực hiện trên cơ sở kiểm tra,
rà soát việc triển khai và thực hiện dự án của nhà
đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án có đúng theo cam
kết (công tác quản lý hợp đồng) liên quan đến các
68 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
khía cạnh chất lượng, tiến độ, chi phí và giá trị đầu
tư xây dựng của dự án. Qua kiểm toán, nếu nhận
thấy tồn tại, hạn chế trong việc quản lý và thực hiện
hợp đồng dự án, kết quả kiểm toán sẽ chỉ ra những
yếu kém, những nội dung và vấn đề cần điều chỉnh
hoặc có những kiến nghị với các bên trong đối tác
để có những thỏa thuận bổ sung phù hợp nhằm
đảm bảo tính hiệu lực cũng như duy trì tính bền
vững của dự án;
nhà nước có thẩm quyền đánh giá hiệu quả về mặt
định lượng thông qua việc so sánh lợi ích tăng
thêm giữa hai hình thức đầu tư (hình thức PPP và
đầu tư công truyền thống) trước khi phê duyệt (Bỉ,
ấn Độ, Hungary, Canada). Nguyên nhân chủ yếu
do yêu cầu đảm bảo cân đối ngân sách, vì vậy, hình
thức PPP hay tài trợ vốn từ khu vực tư trở thành
điều kiện tiên quyết.
ứ hai, mặc dù tại một số quốc gia luôn có một
cơ quan chuyên trách thực hiện đánh giá hiệu quả
dự án PPP trên cơ sở một bộ tiêu chí phù hợp đã
được phê chuẩn. Tuy nhiên, kết quả kiểm toán vẫn
chỉ ra một số tồn tại, hạn chế tiềm tàng trong việc
vận dụng phương pháp đánh giá, công thức tính
toán cũng như sử dụng các thông số đầu vào và đầu
ra với một số giả định còn tùy ý và thiếu cơ sở khoa
học. Ví dụ, tỷ lệ chiết khấu được sử dụng để quy đổi
dòng tiền về thời điểm hiện tại (thời điểm so sánh)
thường quá cao hoặc quá thấp. Các SAI cũng đã tổng
kết rằng, nhà đầu tư thường ưa thích tỷ lệ chiết khấu
cao đối với dự án đầu tư theo hình thức PPP nhưng
lại lựa chọn tỷ suất chiết khấu thấp đối với hình thức
đầu tư công truyền thống và ngược lại. Chẳng hạn,
trong Báo cáo kiểm toán việc giám sát dự án hiện
đại hóa Trung tâm Chăm sóc sức khỏe của Đại học
Montreal gửi tới Quốc hội đã kết luận:
Hai là, cách tiếp cận dựa trên đo lường kết quả
đầu ra của dự án. Hiện nay, các SAI thường không
trực tiếp hoặc tiến hành việc khảo sát, điều tra các
nguồn thông số đầu vào và đầu ra của dự án PPP
để so sánh kết quả đạt được của dự án với mục tiêu
ban đầu. Bởi vì SAI không đủ nguồn lực, thời gian
và kinh phí thực hiện nhiệm vụ này, trách nhiệm
này thuộc về các cơ quan chuyên trách có thẩm
quyền của Chính phủ. eo quy định tại một số
quốc gia, ví dụ như Anh, Úc, ấn Độ, các dự án PPP
phải được một cơ quan chuyên trách tổ chức theo
dõi, đánh giá để chỉ ra những khác biệt, tác động
tiêu cực để có ý kiến phản hồi kịp thời và phù hợp.
Trong trường hợp này, nhiệm vụ của SAI chỉ tập
trung kiểm tra tính tin cậy và hợp lý của các báo
cáo đánh giá nhận được từ phía cơ quan chuyên
trách. Việc xác nhận báo cáo này hoặc thông qua
chọn mẫu để khảo sát, để kiểm chứng kết quả đánh
giá của các cơ quan chuyên trách nhằm tăng cường
trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nhà
nước đối với dự án PPP. Khi đó, mục đích mang lại
từ cuộc kiểm toán hoạt động thường nghiêng về
hướng nâng cao trách nhiệm giải trình nhiều hơn
là giúp các bên liên quan dự án cải thiện hiệu quả
quản lý, hiệu quả hoạt động của mình.
Dự án PPP áp dụng tỷ lệ chiết khấu cao hơn khi
xác định dòng tiền thuần bởi vì phương pháp hoàn
vốn đầu tư của dự án PPP cho phép phân bổ chi phí
trong thời gian dài hơn so với phương pháp truyền
thống (Canada, Quebec 2009:16).
Phát hiện này viện dẫn đến tình huống áp dụng
tỷ lệ chiết khấu cao hơn mà không có cơ sở hợp
lý và đã kiến nghị đơn vị được kiểm toán phải xác
định lại tỷ lệ chiết khấu phù hợp (Canada, Quebec
2009:16).
3. Một số kết quả kiểm toán phổ biến trong
kiểm toán hoạt động dự án PPP
3.1. Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư trước khi
phê duyệt dự án
ứ ba, một số báo cáo kiểm toán cũng chỉ ra
việc lập phương án tài chính cũng như đánh giá
hiệu quả dự án được thực hiện thiếu thận trọng.
Hiệu quả dự án đầu tư bị thổi phồng để dự án PPP
được thông qua mà thiếu cân nhắc tất cả các tình
huống xấu và rủi ro có thể xảy ra. Ví dụ, trong Báo
cáo kiểm toán hoạt động về xây dựng hệ thống
đường sắt cao tốc liên tỉnh, Tòa ẩm kế Kiểm
Qua phân tích một số báo cáo kiểm toán của
một số SAI tại một số quốc gia trên thế giới (ấn
Độ, Anh, Bỉ, Đức, Hà Lan, Hungary, Canada) đã
chỉ ra một số phát hiện liên quan đến hiệu quả dự
án PPP như sau:
ứ nhất, nhiều dự án PPP không được cơ quan
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 121 - tháng 11/2017 69
KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
toán Hà Lan đã kiến nghị rằng, các Bộ trưởng đã
có hành động quá vội vàng khi thu thập dữ liệu và
trình bày lợi ích tăng thêm trong Báo cáo nghiên
cứu khả thi dự án PPP khi trình Quốc hội và đã kết
luận rằng, kết quả tính toán hiệu quả dự án (lợi ích
tăng thêm) mà dự án mang lại trong báo cáo không
chính xác, phải điều chỉnh lại (Netherland 2002).
đề xuất một số kiến nghị nhằm cải thiện đối với các
đơn vị được kiểm toán:
- iếu khung chính sách, quy định hoặc các
tiêu chuẩn áp dụng đối với các thông số đầu vào
của dự án trong từng lĩnh vực cụ thể. Văn phòng
trách nhiệm giải trình Mỹ (GAO) đã từng lưu ý
rằng “tỷ lệ chiết khấu được áp dụng trong báo cáo
dự án để tính toán giá trị hiện tại thuần đối với thu
nhập trong tương lai có thể được lựa chọn tùy ý bởi
một cơ quan nhà nước đại diện” (USA 2008: 52);
ứ tư, việc đo lường giá trị tăng thêm thông
qua so sánh giữa hai hình thức đầu tư có xu hướng
bị thao túng và lạm dụng (UK 2009:20). Lỗi tính
toán, thông số đầu vào không chính xác, thổi phồng
hiệu quả đầu tư cũng như tô vẽ dự án theo cách thái
quá (Ireland 2004:11-12). Nhiều SAI đã phát hiện,
tổng vốn đầu tư, tổng mức đầu tư của dự án thường
được thổi phồng cao hơn thực tế (Canada, Ontario
2008:104-5). Ngoài ra, kết quả tính toán hiệu quả
dự án đầu tư cho từng phương án đầu tư được thể
hiện trong các báo cáo nghiên cứu khả thi của dự
án thường nhấn mạnh ưu điểm của một phương
án cụ thể nào đó hơn nhiều so với các phương án
khác mà thiếu cơ sở vững chắc (Belgium 2009, 34;
Germany 2009, 41).
- Việc kiểm tra giá trị tăng thêm của dự án PPP
so với hình thức đầu tư công truyền thống thường
phải dựa trên một mô hình kinh tế. Tuy nhiên, các
mô hình kinh tế khó có thể bao quát hết được ảnh
hưởng từ các yếu tố định tính hoặc kế hoạch chiến
lược. Tổng Kiểm toán Quebec (Canada) đã khẳng
định rằng “các yếu tố khác, khó hoặc không thể
định lượng được dựa trên phương diện tài chính.
Chúng có thể có tác động đến giá trị của các lựa
chọn và những ưu điểm và hạn chế này cần phải
được rà soát” (Canada, Quebec 2009, 17);
- Việc kiểm tra giá trị tăng thêm không phải là
yếu tố đảm bảo duy nhất khi quyết định liệu rằng
có nên áp dụng hình thức PPP hay không. Ngay
ứ năm, kết quả kiểm toán dự án PPP cũng đã
chỉ ra được các nguyên nhân tồn tại và qua đó đã
70 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
cả Văn phòng Kiểm toán Nhà nước Anh (NAO)
cũng đã thừa nhận rằng: “Giống như bất kỳ mô
hình (phương án) tài chính nào, chúng không thể
dựa vào duy nhất một nguồn thông tin, số liệu
đảm bảo. Các kế hoạch chiến lược có thể có ảnh
hưởng lớn hơn so với việc xem xét phương án chi
phí – hiệu quả thuần túy về mặt tài chính, nhưng sẽ
không thuyết phục nếu chúng được lập sau khi hợp
đồng được ký. Khi đánh giá năng lực tài chính của
các nhà thầu tham gia dự án PPP, chúng ta kỳ vọng,
cơ quan đại diện nhà nước ký hợp đồng phải xem
xét hết sức thận trọng điểm mạnh và điểm yếu từ
việc sử dụng nguồn vốn tài trợ từ khu vực tư chẳng
hạn thỏa thuận cần phải quy định ngày cụ thể…”
(UK 2009; 21).
án. Tuy nhiên, Báo cáo kiểm toán của NAO Anh
cho rằng, quản lý hợp đồng tốt không phải là vấn
đề ưu tiên hàng đầu (UK 2009: 9, 59). Bởi vì, quản
lý hợp đồng tốt còn phụ thuộc vào các thỏa thuận
giữa các bên đối tác tham gia dự án cũng như các
yếu tố kỹ thuật, quy định pháp lý, thương mại nhằm
đảm bảo các điều khoản thỏa thuận được ký kết là
đúng (UK 2009: 9, 59). Tuy nhiên, hầu hết các SAI
cũng như các cơ quan nhà nước có thẩm quyền liên
quan đều thừa nhận rằng quản lý hợp đồng là một
vấn đề hệ trọng, cần phải được cân nhắc kỹ lưỡng,
nhiều dự án trong thực tiễn đã buộc phải trì hoãn
hoặc hủy bỏ khi không đáp ứng đúng các quy định
tiêu chuẩn kỹ thuật liên quan (India 2008a: 39; UK
2009: 10).
3.2. Trong giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư,
thương thảo và ký kết hợp đồng
Kết quả kiểm toán chính liên quan đến việc
quản lý hợp đồng được chỉ ra trong một số báo cáo
kiểm toán của một số SAI tập trung vào các nội
dung sau:
Một số SAI đã từng thực hiện nhiều cuộc kiểm
toán liên quan đến quy trình lựa chọn nhà đầu tư
dự án PPP. NAO Anh đã từng báo cáo rằng “thủ
tục lựa chọn nhà đầu tư hữu hiệu là một yếu tố
sống còn, bởi vì các điều khoản hợp đồng thường
được áp dụng đến cuối vòng đời dự án” (UK 2009,
52-3). Cơ quan này cho rằng, nguy cơ lớn nhất
về tài chính nảy sinh trong giai đoạn cuối cùng
là thương thảo hợp đồng và thỏa thuận về giá trị
hợp đồng (UK 2009, 52-3). Mặc dù một số báo
cáo kiểm toán kết luận rằng quá trình đấu thầu là
công bằng và minh bạch (Belgium 2009, 14, 63–4;
Canada, Alberta 2010: 13) nhưng vẫn còn những
hạn chế, chẳng hạn, báo cáo không đầy đủ về tình
hình thị trường (Belgium 2009: 13, 47) hoặc không
đủ số lượng nhà đầu tư tham gia đấu thầu nhằm
đảm bảo mức độ cạnh tranh để thực hiện hợp đồng
(NetherLands 1993).
- Một số hợp đồng PPP không quy định việc
theo dõi, giám sát và đánh giá kết quả thực hiện dự
án cũng như trách nhiệm các bên liên quan. Một
số khác có quy định nhưng sơ sài và không phù
hợp, thậm chí khi hợp đồng đã có điều khoản quy
định việc theo dõi, giám sát kết quả nhưng chúng
được thiết kế không phù hợp (Hungary 2007: 2)
hoặc chúng không hoạt động hữu hiệu trên thực tế
(Ireland 2006: 95). Hậu quả là cơ quan nhà nước có
thẩm quyền không có đủ thông tin, cơ sở để đánh
giá, xử lý việc không tuân thủ hợp đồng (Canada,
Quebec 2010: 38).
- Các điều khoản hợp đồng, quy trình, thủ tục
quản lý nhằm đảm bảo việc chi trả dịch vụ là cần
thiết, đúng đối tượng nhằm bảo vệ lợi ích của công
chúng thường không đầy đủ, thiếu cơ sở. Vì vậy,
báo cáo kiểm toán không thể đưa ra được ý kiến,
kết luận liệu rằng việc tính toán hỗ trợ các khoản
thanh toán có chính xác hoặc liệu rằng việc chi trả
dịch vụ có đúng đối tượng (Canada, Nova Scotia
2010: 27).
3.3. Giai đoạn thực hiện dự án đầu tư (Quản
lý hợp đồng)
Để đánh giá tính hiệu lực của dự án PPP, các SAI
thường tập trung kiểm tra việc quản lý hợp đồng
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư. eo Tổng Kiểm toán của New South Wales,
Australia, có nhiều bằng chứng tăng lên chứng tỏ
rằng, để tối đa hóa tính hiệu lực, các dự án PPP cần
được quản lý tốt trong từng giai đoạn thực hiện dự
- Một phát hiện thú vị khác liên quan đến chủ
đề này đó là việc Chính phủ có thể làm xói mòn sự
thành công trong quản lý dự án từ việc họ tham
gia quá sâu vào dự án. Ví dụ Văn phòng Kiểm toán
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 121 - tháng 11/2017 71
KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
Hungary đã phát hiện ra rằng, cơ quan địa phương
đã tham gia quá sâu vào việc quản lý dự án dẫn tới
khó khăn trong việc yêu cầu các đơn vị trong khu
vực tư giải trình việc không tuân thủ luật và các
quy định (Hungary 2009: 1–2).
chỉnh (UK 2009: 56). Cuối cùng, rủi ro thường xuất
hiện liên quan đến việc xác định và tính toán chính
xác các khoản chi phí phát sinh.
3.4. Phân bổ và quản lý rủi ro
Về mặt kỹ thuật, việc phân bổ và đánh giá rủi ro
gắn liền với các dự án PPP là vấn đề sống còn quyết
định sự thành công (tính hiệu lực) cũng như giá trị
tăng thêm (tính hiệu quả) của dự án PPP. Một số
báo cáo kiểm toán dự án PPP đặt trọng tâm vào khía
cạnh này. Một trong số ít Văn phòng Kiểm toán đưa
ra quan điểm tích cực. Đó là Văn phòng Tổng Kiểm
toán Alberta (Canada, Alberta 2010: 20).
- Cơ chế đánh giá kết quả thực hiện thường
phác thảo dịch vụ cung cấp và các biện pháp chế tài
xử phạt vi phạm. Tuy nhiên, một số cơ quan kiểm
toán đã nhận thấy rằng các cơ quan nhà nước đã
thất bại trong việc xử phạt vi phạm theo quy định
hoặc thỏa thuận trong hợp đồng (India 2008: 30;
UK 2009: 28). Một trong những lý do giải thích ít
có trường hợp phạt vi phạm là do nhà đầu tư không
phải luôn bắt buộc tuân thủ hợp đồng. ỉnh
thoảng các khoản xử phạt được bù trừ với các dịch
vụ khác hoặc công việc khác hoặc đối tác công lo
ngại việc xử phạt sẽ kìm hãm hoặc làm rạn nứt mối
quan hệ với các nhà thầu và dẫn tới ảnh hưởng tiêu
cực tới kết quả. NAO Anh không tin rằng các cơ
quan nhà nước chỉ từ bỏ việc xử phạt khi kết quả
đạt được sẽ mang lại lợi ích cao hơn xử phạt, sau
khi xem xét thận trọng các nguyên tắc đạo đức... Lý
do căn bản giải thích tại sao hiếm khi đối tác tư bị
xử phạt là do các giám đốc dự án thường báo cáo
đạt được kết quả (UK 2009: 56).
Các hệ thống, cơ chế đã chứng tỏ rằng rủi ro
được chuyển giao hoặc được gắn với các bên theo
cách quản lý hữu hiệu nhất về mặt chi phí và lợi ích.
Rủi ro được phân bổ phù hợp giữa các bên (đơn vị
công và các nhà thầu) (Canada, Alberta 2010)
Hầu hết các báo cáo kiểm toán còn lại đều có ý
kiến phê phán cách thức phân bổ và đánh giá rủi
ro, cụ thể:
- Các loại rủi ro không được định nghĩa rõ ràng:
Tòa ẩm kế Bỉ đã kết luận rằng, Chính phủ đã
không thực hiện việc phân tích đầy đủ rủi ro liên
quan đến hầu hết các dự án PPP. Với kết quả như
vậy, Tòa ẩm kế Bỉ tin rằng cơ quan nhà nước
cũng sẽ không thiết lập được các thỏa thuận phù
hợp trong hợp đồng nhất là khi xác định phương
án tài chính (Belgium 2009: 13). Tổng Kiểm toán
Quebec cũng đưa ra một kết luận tương tự (Canada,
Quebec 2010: 4). Trong hai báo cáo thu phí đường
hầm đầu năm 1990, Tòa ẩm kế Kiểm toán Hà
Lan đã kết luận rằng chỉ một số ít rủi ro liên quan
được chuyển giao cho phía khu vực tư. Nhà nước
vẫn phải gánh trách nhiệm đối với phần lớn rủi ro
liên quan đến lưu lượng giao thông thấp hơn so với
dự báo (e Netherlands 1990: 1993).
- Một số SAI đã phát hiện việc thay đổi, điều
chỉnh lại dự án khi hợp đồng đã được ký kết nảy
sinh nhiều vấn đề phức tạp. Trong nhiều trường
hợp, có thể phát sinh thêm các chi phí do thay đổi,
điều chỉnh dự án và phần lớn ảnh hưởng đến mục
tiêu đạt được hiệu quả đầu tư. Điều này có thể là
do hạn chế trong công tác lập kế hoạch. Trong các
báo cáo của Văn phòng Tổng Kiểm toán Ontario
của Canada “một phần chi phí phát sinh từ việc cài
đặt thiết bị có thể tránh được nếu lập kế hoạc tốt
hơn” (Canada, Ontario 2008: 105). Nhưng cùng lúc
đó, việc vòng đời của dự án kéo dài dẫn đến việc
thay đổi thường không thể tránh khỏi. Tuy nhiên,
rõ ràng từ báo cáo kiểm toán, Chính phủ không
phải lúc nào cũng đạt được hiệu quả vốn đầu tư
từ những thay đổi này. Ví dụ, khi Chính phủ quyết
định sai không theo dõi các thủ tục lựa chọn thầu
trong trường hợp có thay đổi lớn. Trong nhiều
trường hợp đối tác tư bổ sung thêm phí quản lý
là những khoản chi phí không cần thiết phải điều
- Rủi ro phụ thuộc vào các bên liên quan khác:
Trong một báo cáo kiểm toán dự án đường sắt cao
tốc, Tòa ẩm kế Kiểm toán Hà Lan đã phát hiện
ra rằng, mặc dù theo quy định Chính phủ chỉ chịu
trách nhiệm đối với hai loại rủi ro chính (rủi ro khi
lưu lượng giao thông thấp hơn kế hoạch và rủi ro
khi thay đổi chế độ, chính sách), trong một chừng
72 Số 121 - tháng 11/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
7 trang
18/04/2022
2080
Bạn đang xem tài liệu "Kinh nghiệm và kết quả kiểm toán hoạt động dự án PPP tại một số quốc gia trên thế giới", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- kinh_nghiem_va_ket_qua_kiem_toan_hoat_dong_du_an_ppp_tai_mot.pdf
