Báo cáo Chuyên đề Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam

B Á O C Á O C H U Y Ê N Đ Ề

Chi trả dịch vụ môi trường rừng

tại Việt Nam

Từ chính sách đến thực tiễn

Phạm Thu Thủy

Karen Bennett

Vũ Tấn Phương

Jake Brunner

Lê Ngọc Dũng

Nguyễn Đình Tiến

BÁO CÁO CHUYÊN ĐỀ 98

Chi trả dịch vụ môi trường rừng

tại Việt Nam

Từ chính sách đến thực tiễn

Phạm Thu Thủy

Tổ chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế

Karen Bennett

Cục Lâm nghiệp Hoa Kỳ

Vũ Tấn Phương

Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam

Jake Brunner

Tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế

Lê Ngọc Dũng

Tổ chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế

Nguyễn Đình Tiến

Trung Tâm Sinh Thái Nông nghiệp ‑ Đại học Nông nghiệp Hà Nội

Tổ chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế (CIFOR)

Báo cáo chuyên đề 98

Nội dung trong ấn phẩm này được cấp phép bởi giấy phép Creative Commons dưới hình thức Ghi công - Phi

thương mại - Không có tác phẩm phái sinh.

ISBN 978-602-1504-25-3

Phạm TT, Bennett K, Vũ TP, Brunner J, Lê ND và Nguyễn ĐT. 2013. Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam: Từ

chính sách đến thực tiễn. Báo cáo chuyên đề 98. Bogor, Indonesia: CIFOR.

Ảnh chụp bởi Karen Bennett/Cục Lâm nghiệp Hoa Kỳ.

Sử dụng đất tại Sơn La, Việt Nam.

CIFOR

Jl. CIFOR, Situ Gede

Bogor Barat 16115

Indonesia

T +62 (251) 8622-622

F +62 (251) 8622-100

E cifor@cgiar.org

cifor.org

Chúng tôi xin cảm ơn các nhà tài trợ đã hỗ trợ cho nghiên cứu này thông qua việc đóng góp vào quỹ của CGIAR.

Xin xem danh sách các nhà tài trợ tại: https://cgiarfund.org/FundDonors

Tất cả các quan điểm thể hiện trong ấn phẩm này là của các tác giả. Chúng không nhất thiết đại diện cho quan

điểm của CIFOR, các cơ quan chủ quản của tác giả hay của các nhà tài trợ cho án phẩm này.

Mục lục

Các từ viết tắt

Lời cảm ơn

v

vi

Tóm tắt tổng quan

1 Giới thiệu

vii

1

2 Khung phân tích và phương pháp

2.1 Khung phân tích

3

4

2.2 Quá trình và phương pháp nghiên cứu

3 Tổng quan về PFES tại Việt Nam

7

10

11

13

3.1 Tiến trình phát triển của PES và PFES

3.2 Cơ cấu thể chế cho PFES

3.3 Các thành tựu chính của PFES tại Việt Nam

3.4 Các thách thức chính đối với PFES ở Việt Nam

4 Phân tích các nghiên cứu điểm cho từng loại dịch vụ môi trường rừng

4.1 Phòng hộ đầu nguồn

15

25

32

4.2 Vẻ đẹp cảnh quan và đa dạng sinh học

4.3 Bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên cho nuôi trồng thủy sản

5 ảo luận: Từ lý thuyết tới thực tiễn

46

47

48

50

52

53

5.1 PES hay chỉ giống như PES

5.2 Khoảng trống về thể chế

5.3 “Kết hợp” chi trả dịch vụ môi trường?

5.4 Người mua và người cung cấp: bản chất, mối quan hệ và các khái niệm

5.5 Liệu lợi ích từ dịch vụ môi trường có rõ ràng và dễ thấy?

5.6 Việc soạn thảo, triển khai và giám sát hợp đồng PFES liệu có dễ dàng?

5.7 Các tác động xã hội của PFES liệu có rõ ràng?

5.8 Liệu có một định chế quản lý tài chính và cơ chế chia sẻ lợi ích, với một hệ

thống đánh giá và giám sát đủ khả năng giải quyết các thắc mắc và phản hồi?

54

6 Khuyến nghị chính sách

56

6.1 Các phương pháp tiếp cận đa ngành và đa chiều sẽ xóa bỏ các khoảng trống

về thể chế chính

56

58

61

6.2 Các phương án thiết lập hệ thống giám sát và đánh giá có hiệu quả

6.3 Mở rộng định nghĩa về PFES

7 Kết luận

63

65

8 Tài liệu tham khảo

Phụ lục

70

72

75

1

2

3

Danh sách các văn bản pháp lý liên quan đến PFES

Các bài học từ các dự án thí điểm PES tại Việt Nam

Khung hệ thống giám sát và đánh giá PFES tại Việt Nam

Danh mục bảng, biểu đồ và hộp

Bảng

1

2

3

4

5

6

7

8

Số lượng người tham gia phỏng vấn theo nhóm đối tượng

5

8

13

14

16

18

Các dự án thí điểm PES ở Việt Nam từ 2002-2012

Doanh thu PFES từ các đối tượng chi trả 2009–2012

Vận hành Quỹ BVPTR ở trung ương và các cấp tỉnh

Doanh thu dự kiến từ PFES do các nhà máy thủy điện chi trả, 2013

Mức chi trả cho một héc ta rừng tại các lưu vực ở tỉnh Lâm Đồng 2012

Tiền chi trả cho các chủ rừng tại Sơn La và Lâm Đồng 2011–2012

Tiêu chí và các chỉ số sử dụng cho giám sát và đánh giá cơ chế PFES quy định trong

ông tư 20.

21

24

27

29

33

36

9

Quá trình giám sát chi trả PFES đối với các chủ rừng

10 í điểm cơ chế PFES cho dịch vụ vẻ đẹp cảnh quan tại Việt Nam

11 Gợi ý phương thức phát triển cơ chế PFES cho ngành du lịch

12 Lựa chọn chính sách PFES cho nuôi trồng thủy sản

13 Đánh giá các lựa chọn chính sách của PFES cho rừng ngập mặn và rừng trên đất liền

14 Tính hiệu quả, hiệu ích và công bằng của các lựa chọn chính sách được đề xuất đối với

rừng ngập mặn và rừng trên đất liền

39

60

15 Các câu hỏi đánh giá quan trọng sử dụng trong giám sát và đánh giá PFES

Biểu đồ

1

2

3

4

Khung phân tích

3

5

6

Phương pháp nghiên cứu

Sơ đồ vị trí các tỉnh nghiên cứu điểm tại Việt Nam

iết kế khung thể chế cho chính sách PFES và mối quan hệ giữa các bên liên quan,

quy định tại Nghị định 99

Quy trình phân bổ tiền chi trả PFES

Quá trình kiểm tra và nghiệm thu

Cơ cấu thể chế về chi trả dịch vụ vẻ đẹp cảnh quan

Lý thuyết về chu kỳ phát triển ở các khu du lịch

Khung tổng quan để lồng ghép công tác giám sát và đánh giá vào PFES

10

12

21

27

29

58

59

5

6

7

8

9

10 Các hành động chính trong PFES và hệ thống giám sát và đánh giá

Hộp

1

2

3

Quyền của người cung cấp dịch vụ môi trường theo quy định và trên thực tiễn

Ví dụ về việc thu phí tại các công ty du lịch tại Đà Lạt, tỉnh Lâm Đồng

Phương thức thu phí ở các khu bảo tồn và vườn quốc gia

25

27

31

Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam

|

v

Các từ viết tắt

3Es

Hiệu quả, hiệu ích và công bằng

AR-CDM

CPC

Trồng rừng và tái trồng rừng theo cơ chế phát triển sạch

Ủy ban nhân dân xã

CSO

Tổ chức xã hội dân sự

DARD

DoNRE

EVN

Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Sở Tài nguyên và Môi trường

Tập đoàn điện lực Việt Nam

ES

Dịch vụ môi trường

FPDF

FIPI

Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng (cấp tỉnh)

Viện Điều tra Quy hoạch Rừng

Tổng sản phẩm quốc nội

GDP

GIS

Hệ thống thông tin địa lý

GIZ

Tổ chức hợp tác quốc tế Đức

IFAD

MARD

MONRE

NGO

PES

Quỹ Phát triển Nông nghiệp Quốc tế

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Bộ Tài nguyên và Môi trường

Tổ chức phi chính phủ

Chi trả dịch vụ môi trường (nghĩa rộng)

Chi trả dịch vụ môi trường rừng (tại Việt Nam)

Ủy ban nhân dân tỉnh

PFES

PPC

PRA

Phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia

Giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng

Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ

Quỹ Bảo vệ và Phát triển Rừng Việt Nam

REDD

USAID

VNFF

VNFOREST Tổng cục Lâm nghiệp

Lời cảm ơn

Terry Sunderland, bà Cecilia Luttrell (Tổ chức

Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế) và bà Darcy

Nelson (Cơ quan Lâm nghiệp Hoa Kỳ) cùng nhiều

chuyên gia khác.

Báo cáo này được hoàn thành với sự hỗ trợ và đóng

góp của rất nhiều người.

Báo cáo này là một phần của hợp phần chính sách

trong Dự án Nghiên cứu So sánh Toàn cầu về

REDD+ (http://www.forestsclimatechange.org/

global-comparative-study-on-redd.html), do bà

Maria Brockhaus đứng đầu. Hợp phần nghiên cứu

này sử dụng các phương pháp và hướng dẫn được

thiết kế bởi bà Maria Brockhaus, bà Monica Di

Gregorio và bà Sheila Wertz-Kanounnikoﬀ. Nhiều

chuyên gia đã đóng góp vào nghiên cứu điểm tại

Việt Nam, bao gồm các công việc phân tích truyền

thông, phân tích mạng lưới chính sách, bối cảnh

quốc gia và hỗ trợ phân tích dữ liệu. Các dữ liệu

được thu thập và phân tích bởi nhiều nhóm chuyên

gia khác nhau, dưới sự điều phối của Trưởng nhóm

nghiên cứu điểm quốc gia (bà Phạm u ủy).

Chúng tôi xin gửi lời cảm ơn tới ông Nguyễn Tuấn

Việt và bà Bùi ị Minh Nguyệt đã thu thập và nhập

số liệu.

Chúng tôi cũng xin gửi lời cảm ơn tới bà Akiko

Inoguchi (tổ chức Nông lương Liên hợp quốc tại

Việt Nam), ông Eiji Egashira (Cơ quan Hợp tác

Quốc tế Nhật Bản), ông Phạm Hồng Lượng (Quỹ

Bảo vệ và phát triển Rừng Việt Nam), ông Đàm Việt

Bắc và ông Đỗ Trọng Hoàn (Tổ chức Nghiên cứu

Nông lâm ế giới), ông Tô Xuân Phúc (tổ chức

Forest Trends) và ông Daniel Murdiyarso (Tổ chức

Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế) về những ý kiến

góp ý quý báu đã giúp chúng tôi nâng cao chất lượng

báo cáo một cách đáng kể.

Chúng tôi rất biết ơn bà Lauren Sorkin (Ngân hàng

Phát triển Châu Á), ông Eiji Egashira (Cơ quan

Hợp tác Quốc tế Nhật Bản) và ông Phạm ành

Nam (SNV) đã cho phép chúng tôi tiếp cận và sử

dụng nguồn số liệu tại các điểm nghiên cứu, hệ

thống thông tin địa lý GIS và ảnh viễn thám và sẵn

sàng phối hợp, chia sẻ các phương pháp với chúng

tôi, đồng thời chúng tôi cũng cảm ơn ông Hồ Mạnh

Tường (Viện Điều tra Quy hoạch rừng) đã chia sẻ

các thông tin về dữ liệu điều tra tài nguyên rừng ở

Việt Nam. Chúng tôi cũng xin đặc biệt cảm ơn bà

Imogen Badgery-Parker vì đã hiệu đính báo cáo hết

sức xuất sắc; và cảm ơn Đơn vị truyền thông của Tổ

chức Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế đã đưa báo

cáo này tới công chúng.

Chúng tôi cũng xin trân trọng gửi lời cảm ơn đặc

biệt tới Phó giáo sư Tiến sĩ Nguyễn Bá Ngãi và ông

Phạm Hồng Lượng (Quỹ Bảo vệ và Phát triển Rừng

Việt Nam, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông

thôn) về sự giúp đỡ nhiệt tình và các định hướng

xuyên suốt trong quá trình thực hiện nghiên cứu.

Chúng tôi cũng xin cảm ơn sự hỗ trợ hiệu quả của

ông Lương ái Hùng và ông Lê Mạnh ắng (Quỹ

Bảo vệ và phát triển Rừng Sơn La), ông Võ Đình

ọ, ông Võ Minh âm, ông Trần Văn Kế và ông

Phạm Văn An (Quỹ Bảo vệ và phát triển Rừng Lâm

Đồng), ông Nguyễn Viết Cách (Vườn quốc gia

Xuân ủy) và ông Vũ Quốc Anh (tổ chức Oxfam

Hong Kong) trong các chuyến đi thực địa tại các

tỉnh Lâm Đồng, Sơn La, Nam Định và Đắk Nông.

Chúng tôi cảm ơn tất cả các vị đại biểu đã tham dự

các cuộc hội thảo cũng như các cá nhân đã tham dự

phỏng vấn và dành thời gian quý báu để đóng góp

cho nghiên cứu này. Các chuyên gia và các cá nhân

trên đã chia sẻ những hiểu biết và kinh nghiệm thực

tiễn rất quý báu về chi trả dịch vụ môi trường tại

Việt Nam.

Báo cáo của chúng tôi cũng nhận được rất nhiều

đóng góp đáng quý từ ông Patrick Smith (Cơ

quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ tại Việt Nam),

ông Barry Flaming (Cơ quan phát triển quốc tế

Hoa Kỳ tại Châu Á), bà Rosario Calderon và ông

Trần Chính Khương (Cơ quan phát triển quốc tế

Hoa Kỳ tại Việt Nam), ông Peter Kanowski, ông

Chúng tôi chân thành cảm ơn sự hỗ trợ của Cơ

quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ, Cơ quan Lâm

nghiệp Hoa Kỳ, Cơ quan Hợp tác Phát triển Na Uy

và Cơ quan Phát triển Quốc tế Australia.

Tóm tắt tổng quan

bán cấu trúc với đại diện của các bên liên quan từ

trung ương đến địa phương, các tổ chức nghiên cứu,

các nhà tài trợ, tổ chức phi chính phủ, tổ chức xã hội

dân sự, người cung cấp dịch vụ và người mua dịch

vụ, đồng thời chúng tôi cũng tiến hành các nghiên

cứu điểm tại các tỉnh Bắc Kạn, Sơn La, Hòa Bình,

Nha Trang, Nam Định, ừa iên Huế, Quảng

Nam, Đắk Nông và Lâm Đồng để đánh giá thực

trạng triển khai và đưa ra các bài học quan trọng.

Bên cạnh đó, hai hội thảo chuyên đề đã được tổ chức

để tham vấn với các chuyên gia, nhà hoạch định

chính sách, và các nhà quản lý về các kết quả và phát

hiện nêu trong báo cáo đánh giá này.

Nguyên tắc cơ bản của Chi trả dịch vụ môi trường

rừng (PES) là đảm bảo lợi ích cho người cung cấp

dịch vụ môi trường, ở cả cấp độ cá nhân và cộng

đồng, thông qua việc nhận được bồi hoàn cho chi

phí của việc cung cấp những dịch vụ này. Từ năm

2004, Chính phủ Việt Nam đã thiết lập cơ sở pháp

lý nhằm thực hiện chương trình quốc gia về chi trả

dịch vụ môi trường rừng (PFES) thông qua Luật

Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi (2004). Năm 2008,

Quyết định số 380/QĐ-TTg của ủ tướng Chính

phủ đã cho phép thí điểm Chính sách chi trả dịch

vụ môi trường rừng tại tỉnh Sơn La và Lâm Đồng.

Năm 2010, Nghị định số 99/2010/NĐ-CP đã

được ban hành nhằm triển khai Chính sách chi trả

dịch vụ môi trường rừng trên phạm vi toàn quốc từ

1/1/2011. Có thể nói, Việt Nam đã trở thành quốc

gia đầu tiên tại châu Á ban hành và triển khai chính

sách PFES ở cấp quốc gia.

Các thành tựu chính của PFES tại Việt Nam từ năm

2008‑2012

Báo cáo chỉ ra rằng PFES đã và đang nhận được sự

quan tâm và hỗ trợ đáng kể từ Chính phủ, và các bộ

ngành có liên quan. Tổng cộng có 20 văn bản pháp

lý đã được ban hành dưới dạng Nghị định, Quyết

định của ủ tướng; ông tư và Quyết định của Bộ

Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, tạo nên một

cơ sở pháp lý quan trọng cho việc triển khai Chính

sách chi trả dịch vụ môi trường rừng. Trong các dịch

vụ môi trường đã được quy định, dịch vụ phòng

hộ đầu nguồn (bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi

lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối; điều tiết và duy

trì nguồn nước cho sản xuất và xã hội) đã thu được

nhiều thành tựu quan trọng, đồng thời cũng rút ra

được các bài học kinh nghiệm cho việc hoàn thiện cơ

cấu tổ chức cho thực hiện PFES.

Mục tiêu của PFES tại Việt Nam là: bảo vệ diện tích

rừng hiện có, nâng cao chất lượng rừng, gia tăng

đóng góp của ngành lâm nghiệp vào nền kinh tế

quốc dân, giảm nhẹ gánh nặng lên ngân sách Nhà

nước cho việc đầu tư vào bảo vệ và phát triển rừng

và đảm bảo an sinh xã hội của người làm nghề rừng.

Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có một đánh giá và

nghiên cứu toàn diện về thực trạng triển khai PFES

ở Việt Nam.

Nghiên cứu này cung cấp cho các nhà hoạch định

chính sách những đánh giá và phân tích cụ thể về

tính hiệu quả, hiệu ích và công bằng của PFES trong

quá trình triển khai từ năm 2008 đến nay. Chúng

tôi tập trung nghiên cứu trên ba khía cạnh của

PFES, gồm: (1) xây dựng các cơ sở pháp lý (các quy

định pháp lý và cơ cấu tổ chức thực hiện), (2) cơ chế

chia sẻ lợi ích (phân bổ tiền chi trả và sự tham gia

của các bên), và (3) giám sát và đánh giá (giám sát

các dịch vụ môi trường, hợp đồng, dòng tiền và tác

động xã hội từ PFES).

Các phát hiện chính về thể chế và cơ sở pháp lý

Khung pháp lý chung về thực hiện PFES đã được xây dựng

Từ năm 2008, khung pháp lý quốc gia về PFES,

gồm các cơ sở pháp lý, cơ cấu tổ chức, quản lý tài

chính và các hợp đồng ủy thác đã được quy định tại

hơn 20 văn bản pháp quy ban hành bởi các cấp khác

nhau (4 văn bản pháp quy dưới dạng Nghị định và

Quyết định của ủ tướng, 16 văn bản pháp quy

dưới dạng Quyết định và ông tư của Bộ Nông

nghiệp và Phát triển Nông thôn). Trong số các văn

bản ban hành, có 5 văn bản cung cấp cơ sở pháp lý và

Đầu tiên, nghiên cứu đã thu thập và phân tích các

tài liệu trong nước và quốc tế có liên quan để hiểu

rõ cơ sở pháp lý, thực trạng triển khai PFES tại Việt

Nam và rút ra các bài học kinh nghiệm. Chúng tôi

đã thực hiện hơn hai trăm (210) cuộc phỏng vấn

Viii | Phạm Thu Thủy, Karen Bennett, Vũ Tấn Phương, Jake Brunner, Lê Ngọc Dũng và Nguyễn Đình Tiến

hướng dẫn về việc thành lập, tổ chức và quản lý Quỹ

Bảo vệ và Phát triển rừng ở cấp tỉnh và trung ương,

11 văn bản hướng dẫn về tổ chức thực hiện PFES.

các công ty cấp nước và các công ty du lịch chi trả

hàng năm từ 1-2% tổng doanh thu. Số tiền chi trả

cho 1 ha rừng cho người cung cấp dịch vụ được xác

định dựa trên tổng số tiền thu sau khi trừ đi chi phí

quản lý (10%) và quỹ dự phòng (5%) chia cho tổng

diện tích rừng có cung ứng dịch vụ môi trường rừng.

Cơ chế vận hành PFES tại Việt Nam chủ yếu dựa

vào Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp trung ương

và cấp tỉnh. Các Quỹ sẽ ký hợp đồng với người mua

dịch vụ và thu tiền từ các bên sử dụng dịch vụ môi

trường rừng; chuẩn bị kế hoạch chi trả; giám sát và

phân bổ tiền tới người cung cấp dịch vụ; chuẩn bị

và đệ trình các báo cáo theo từng giai đoạn tới Quỹ

Bảo vệ và Phát triển rừng trung ương. Người cung

cấp dịch vụ là các cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng và

tổ chức được xem xét bởi các Quỹ cấp tỉnh dựa trên

chứng nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng dịch

vụ được quy định tại Nghị định 99 là các công ty

cung cấp nước, các cơ sở sản xuất thủy điện và công

ty kinh doanh du lịch. Tuy nhiên, thực chất số tiền

chi trả dịch vụ môi trường rừng được chuyển cho

người sử dụng dịch vụ cuối cùng là người dân và các

đối tượng sử dụng điện và nước (số tiền này được

hạch toán trong giá bán điện và nước).

Mặc dù loại dịch vụ thứ hai (vẻ đẹp cảnh quan và

bảo tồn đa dạng sinh học) đã được triển khai ở mức

độ nhất định, sự đa dạng của các bên liên quan, sự

tồn tại của nhiều mô hình với cơ chế hoạt động và

mối quan hệ phức tạp giữa Người cung cấp dịch

vụ -Trung gian - Người mua và sử dụng dịch vụ làm

cho việc triển khai dịch vụ này trở nên khó khăn và

đôi khi gặp nhiều mâu thuẫn. Tới nay, đã có nhiều

khó khăn trong việc thực hiện dịch vụ này đã được

phát hiện, bao gồm:

• Người sử dụng dịch vụ không hiểu rõ vẻ đẹp

cảnh quan đóng góp như thế nào cho công việc

kinh doanh của họ;

• Những người sử dụng dịch vụ khác nhau có sự

sẵn sàng chi trả khác nhau dựa trên số doanh thu

của họ (doanh thu càng cao thì mức độ sẵn sàng

chi trả càng cao);

• iếu quy định rõ ràng về nhóm nào trong

hoạt động kinh doanh du lịch nên chi trả. Việc

thu tiền dịch vụ môi trường từ một số công ty

thương mại du lịch rất khó khăn (ví dụ, các công

ty có thể vận động hành lang với chính quyền

địa phương để bỏ qua việc chi trả), và thiếu minh

bạch (ví dụ, sổ sách tài chính không rõ ràng, khó

khăn trong việc tiếp cận thông tin về doanh thu

của các công ty lớn và thiếu sổ sách tài chính của

các cơ sở kinh doanh nhỏ như cơ sở cung cấp

dịch vụ lưu trú tại nhà);

Trong bốn dịch vụ môi trường được quy định thì mới chỉ

có hai dịch vụ được thực hiện do thiếu các cơ sở pháp lý

và các hướng dẫn chi tiết

Nghị định 99 quy định các loại dịch vụ môi trường

phải chi trả, gồm:

1. Phòng hộ đầu nguồn (gồm bảo vệ đất, hạn chế

xói mòn, bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối;

điều tiết và duy trì nguồn nước cho hoạt động

sản xuất và đời sống xã hội)

2. Bảo vệ cảnh quan tự nhiên và bảo tồn đa dạng

sinh học của các hệ sinh thái rừng phục vụ cho

du lịch

3. Hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng, giảm phát

thải gây hiệu ứng nhà kính bằng các biện pháp

ngăn chặn suy thoái và giảm diện tích rừng và

phát triển rừng bền vững;

• Có những sự khác biệt đáng kể trong việc tính

toán số tiền chi trả (ví dụ, dựa theo phí vào cổng

và dựa theo doanh thu)

Mặc dù có khá nhiều hoạt động thí điểm được hỗ

trợ bởi các nhà tài trợ cho loại dịch vụ thứ ba “hấp

thụ carbon” (ví dụ, Lâm Đồng và Nghệ An) và dịch

vụ thứ tư “cung cấp dịch vụ bãi đẻ, con giống tự

nhiên, nguồn thức ăn và nguồn nước từ rừng cho

nuôi trồng thủy sản” (ví dụ, Vườn quốc gia Xuân

ủy, tỉnh Bến Tre và Cà Mau), nhưng hầu hết các

hoạt động thí điểm này vẫn đang trong giai đoạn

thực hiện và các kết quả đầu ra chưa được tổng hợp.

Vì vậy, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn đã

đề nghị ủ tướng Chính phủ tiếp tục tiến hành các

hoạt động thí điểm này thêm 2-3 năm và sẽ tổng kết

các bài học trước khi ban hành khung pháp lý và các

hướng dẫn cho cơ chế PES đối với các dịch vụ này.

4. Dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con

giống tự nhiên và nguồn nước từ rừng cho các

hoạt động nuôi trồng thủy sản.

Cho tới nay Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông

thôn, cơ quan chịu trách nhiệm về tổ chức triển khai

PFES, đã ban hành các quy định và hướng dẫn khá

chi tiết về triển khai hai loại dịch vụ đầu tiên (phòng

hộ đầu nguồn và dịch vụ du lịch sinh thái). Mức chi

trả dịch vụ môi trường rừng là mức chi trả cố định

áp dụng cho người sử dụng dịch vụ. Đối với các cơ

sở sản xuất thủy điện, mức chi trả là 20 VND/Kwh

điện thương phẩm, 40 VND/m³nước sạch đối với

Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam

|

ix

Đối với dịch vụ hấp thu carbon của rừng, Chính phủ

đã phê duyệt Chương trình hành động Quốc gia về

Giảm phát thải khí nhà kính thông qua nỗ lực hạn

chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý bền vững

tài nguyên rừng, bảo tồn và nâng cao trữ lượng các

bon rừng (REDD+) như là nền tảng cho việc giảm

phát thải khí nhà kính trong ngành lâm nghiệp.

Hơn nữa, với sự hỗ trợ từ UN-REDD, Việt Nam đã

hoàn thành pha 1 cho việc thiết lập sự sẵn sàng cho

thực hiện REDD+ và đang chuẩn bị thực hiện pha

2 nhằm triển khai thí điểm các hoạt động REDD+

(2013-2016). Trong các hoạt động thí điểm này, các

tiêu chí và cơ chế chi trả cho dịch vụ hấp thụ carbon

đã và đang được kiểm nghiệm. Khung pháp lý cho

loại dịch vụ này sẽ được ban hành dựa trên các kết

quả từ Chương trình thí điểm UN-REDD pha 2.

Hiện nay, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

vẫn chưa quyết định nên tổ chức như thế nào để

kết hợp PFES và REDD+ và đánh giá cơ chế thích

hợp cho việc triển khai dịch vụ hấp thụ carbon. Với

những lý do trên, báo cáo này sẽ không thảo luận sâu

về REDD+ mà sẽ rút ra các bài học kinh nghiệm từ

các hoạt động thí điểm khi thích hợp. Các lựa chọn

chính sách cho việc chi trả dịch vụ môi trường đối

với nuôi trồng thủy sản vẫn còn bỏ ngỏ. Bộ Nông

nghiệp và Phát triển Nông thôn, với sự hỗ trợ từ

GIZ, IUCN, CIFOR, đã phát triển một số lựa chọn

chính sách, trong đó việc tính phí chi trả có thể dựa

trên doanh thu, lợi nhuận, diện tích rừng, lượng

nước sử dụng, hoặc áp dụng phí chi trả cố định cũng

như tiềm năng áp dụng việc tính phí dựa trên chứng

chỉ. Các lựa chọn chính sách được đánh giá trong

nghiên cứu này nhằm cung cấp các khuyến nghị cho

xây dựng cơ chế chi trả cho loại dịch vụ này.

bên có liên quan để họ hiểu biết về lợi ích của việc

bảo vệ rừng và nhận thức được những giá trị tiềm

năng của Chính sách PFES tới việc cải thiện sinh kế

của họ và cộng đồng địa phương. Ngoài ra, cần có

các hướng dẫn về sử dụng nguồn vốn tồn đọng và sự

giám sát nội bộ hoặc giám sát của bên thứ ba về các

giao dịch tài chính có thể thúc đẩy quá trình thanh

toán tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng.

Chi phí giao dịch cao

Chi phí giao dịch cao là do số lượng lớn các chủ rừng

(các chủ rừng là cá nhân, hộ gia đình), thủ tục hành

chính phức tạp, năng lực hạn chế của cán bộ thực

hiện, các mâu thuẫn về lợi ích, việc chia sẻ thông

tin và hợp tác chưa chặt chẽ giữa các cơ quan liên

quan. Để giảm chi phí giao dịch, việc nhóm các hộ

chủ rừng riêng rẽ thành nhóm ở một mức độ phù

hợp theo từng khu vực địa lý có thể làm giảm chi

phí đáng kể. Việc áp dụng phương pháp thanh toán

tiền chi trả dịch vụ môi trường thông qua ngân hàng

(ví dụ Ngân hàng Chính sách Xã hội) đã được thực

hiện ở Sơn La, tuy nhiên do sự phân bổ rải rác của

những người cung cấp dịch vụ, dẫn đến việc các cán

bộ ngân hàng đi tới địa bàn không thường xuyên

và với mức chi trả thấp nên cách thanh toán này đã

không mang lại hiệu quả. Ngược lại, ở những địa bàn

có mật độ dân số cao, việc chi trả qua ngân hàng và

sử dụng công nghệ từ điện thoại di động nên được

xem xét và áp dụng.

Sự chưa rõ ràng về tư cách pháp nhân của cộng đồng

để tham gia vào những thỏa thuận về PFES làm giảm sự

quan tâm của các cộng đồng địa phương tới việc bảo vệ

và phát triển rừng.

Tỷ lệ giải ngân tiền chi trả dịch vụ môi trường thấp

Hiện nay theo Nghị định 99, người cung cấp dịch

vụ bao gồm các cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng, các

tổ chức Nhà nước và các công ty tư nhân có quyền

sử dụng đất. Lâm nghiệp cộng đồng được xem như

một mô hình thành công trong việc bảo vệ và phát

triển rừng và hiện nay, tại một số tỉnh ở Việt Nam

(ví dụ như ở Sơn La), cộng đồng đang quản lý hơn

50% tổng diện tích rừng. Mặc dù tư cách pháp lý

của cộng đồng được công nhận trong Luật Bảo vệ và

Phát triển Rừng năm 2004 với nhiệm vụ bảo vệ và

quản lý rừng, cộng đồng lại không được xem là có tư

cách pháp nhân để tham gia vào các hợp đồng dân

sự theo quy định trong Luật Dân sự 2005. Mô hình

cộng đồng được đăng ký dưới hình thức “Hợp tác xã

Lâm nghiệp” tại điểm nghiên cứu ở ái Nguyên là

một trong những giải pháp tiềm năng để khắc phục

hạn chế này.

Việc giải ngân từ Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tới

những người cung cấp dịch vụ môi trường là khá

thấp, với tỉ lệ giải ngân chung chỉ đạt 46% tổng số

tiền thu được tới nay. Tỉ lệ giải ngân tiền PFES thấp

là do công tác kiểm kê rừng chưa hoàn thiện, sự

chậm chạp trong việc giao đất, giao rừng, số lượng

lớn người cung cấp dịch vụ sống rải rác tại các vùng

sâu, vùng xa, năng lực kỹ thuật và tài chính hạn chế

ở cả cấp trung ương và địa phương, và sự phối hợp

chưa chặt chẽ giữa các cơ quan. Ưu tiên trước mắt là

cần phải nâng cao chất lượng các báo cáo kỹ thuật để

thu thập và cập nhật diện tích rừng, chất lượng rừng

và tình trạng pháp lý của việc quản lý rừng phải được

ưu tiên xem xét để triển khai PFES một cách hiệu

quả và hiệu ích tại Việt Nam. êm vào đó, cần phải

nâng cao nhận thức và xây dựng năng lực cho các

x | Phạm Thu Thủy, Karen Bennett, Vũ Tấn Phương, Jake Brunner, Lê Ngọc Dũng và Nguyễn Đình Tiến

Việc trao đổi thông tin giữa người cung cấp dịch vụ,

Người sử dụng dịch vụ và người cung cấp dịch vụ môi

trường rừng chưa được xác định rõ ràng

người mua và sử dụng dịch vụ và bên trung gian phải

được thực hiện thường xuyên để đảm bảo tính minh

bạch trong hệ thống chi trả.Việc phát triển hệ thống

chia sẻ thông tin là cần thiết để kết nối người cung

cấp dịch vụ và những người hưởng lợi nhằm đảm

bảo sự tham gia rộng rãi của cộng đồng vào PFES.

Việc xác định người mua và người cung cấp dịch

vụ môi trường rừng trong Chính sách PFES chưa

được rõ ràng. Người mua dịch vụ, được xác định

là các công ty cung cấp nước và cơ sở sản xuất thủy

điện trong Nghị định 99, trên thực tế chỉ đóng vai

trò là trung gian bởi tiền chi trả dịch vụ môi trường

được chuyển tới người tiêu dùng cuối cùng là người

dân. Người dân và đối tượng sử dụng điện và nước

là người mua dịch vụ môi trường thực sự và hiện tại

họ chưa nhận thức được vấn đề này. Công ty cung

cấp nước và cơ sở sản xuất thủy điện đều nhận được

lợi ích từ việc bảo vệ rừng và các dịch vụ môi trường

ở vùng đầu nguồn, đặc biệt là dịch vụ chống bồi

lắng lòng hồ, do vậy họ cũng nên chi trả cho những

dịch vụ môi trường này như một phần chi phí kinh

doanh. Để nâng cao hiệu quả của PFES, cần nâng

cao nhận thức và hiểu biết của người sử dụng và mua

dịch vụ về giá trị của PFES tới sức khỏe và phúc lợi

của con người và thúc đẩy sự tham gia của người sử

dụng dịch vụ để phát triển chính sách PFES một

cách toàn diện.

Những người sử dụng dịch vụ là khối tư nhân có những

bất lợi nếu so sánh với người sử dụng dịch vụ là công ty

Nhà nước

Khi Nghị định 99 được thông qua vào năm 2010,

các cơ sở sản xuất thủy điện tư nhân bị ràng buộc

bởi một hợp đồng cung cấp điện với Tổng công ty

điện lực Việt Nam với một mức giá cung cấp điện cố

định. Vì vậy, họ không được phép chuyển tiền chi

trả PFES tới người tiêu dùng cuối cùng như các công

ty Nhà nước. ông qua các kênh và diễn đàn khác

nhau, vấn đề này đã được giải quyết vào năm 2012.

Tuy nhiên, một vấn đề chưa được làm rõ là liệu các

cơ sở sản xuất thủy điện tư nhân này có được hoàn

lại số tiền PFES mà họ đã chi trả cho giai đoạn 2010

– 2011 hay không? Tương tự, nhiều công ty cung

cấp nước và công ty du lịch không thể chuyển khoản

phí chi trả tới người tiêu dùng cuối cùng. Việc này

dẫn đến việc chia sẻ chi phí không công bằng giữa

các công ty khác nhau và cần phải có sự linh hoạt

trong hệ thống để đảm bảo tính ràng buộc của người

sử dụng dịch vụ môi trường.

Ở nhiều điểm nghiên cứu (ví dụ, các vườn quốc gia

cung cấp vẻ đẹp cảnh quan và bảo tồn đa dạng sinh

học), tình trạng người mua và sử dụng dịch vụ cũng

đồng thời là người cung cấp dịch vụ, do đó làm phức

tạp thêm việc thiết kế cơ chế PFES. GIZ (2012)

và các công ty du lịch tại Lâm Đồng chỉ ra vai trò

không rõ ràng của các khu bảo tồn và vườn quốc gia

trong quá trình chi trả. Từ góc độ pháp lý, họ có thể

có các vai trò khác nhau tùy thuộc vào việc thiết lập

cơ chế PFES. eo quy định về chủ quản lý rừng,

vườn quốc gia và khu bảo tồn và các cơ quan lâm

nghiệp được xem như một kiểu nhà cung cấp dịch

vụ môi trường và vì vậy, có đủ điều kiện để nhận

tiền chi trả PFES. Tuy nhiên, các đối tượng này cũng

đồng thời tổ chức kinh doanh và có lợi nhuận từ

các hoạt động kinh doanh du lịch của họ và do đó

họ cũng là người sử dụng dịch vụ môi trường. êm

vào đó, họ thường ký hợp đồng khoán bảo vệ rừng

với các hộ dân, họ cũng được xem như là bên trung

gian trong việc điều phối tiền chi trả PFES tới những

người bảo vệ rừng.Vai trò trung gian này sẽ cho phép

các đối tượng trên có quyền giữ 10% chi phí quản

lý trong cơ chế PFES. Vì vậy, điều quan trọng là cần

cân đối giữa lợi nhuận thu được bởi các vườn quốc

gia và khu bảo tồn dựa trên các dịch vụ họ kinh

doanh và số tiền họ được nhận dựa trên tư cách là

bên cung cấp dịch vụ môi trường.

Liệu cơ chế PFES tại Việt Nam có phải là một cơ chế PES

thực sự và điều này có thực sự quan trọng?

Nhiều ý kiến cho rằng cơ chế PFES tại Việt Nam có

sự khác biệt với định nghĩa ban đầu về PES bởi vì

mức chi trả PES được thiết lập bởi Chính phủ chứ

không phải là một giao dịch tự nguyện giữa người

cung cấp dịch vụ và người sử dụng dịch vụ; như vậy

có thể coi PFES đang hoạt động hiệu quả dưới dạng

thuế hoặc phí sử dụng điện và nước. Tuy nhiên, điều

quan trọng không phải là PFES có thực sự là PES mà

chúng ta nên tập trung xem xét liệu chính sách PFES

hiện hành có được thực hiện một cách hiệu quả,

hiệu ích, công bằng hay không?.

Các phát hiện chính về cơ chế chia sẻ lợi ích

Mức chi trả thấp đối lập Chi phí cơ hội cao

Cơ chế PFES đối với dịch vụ phòng hộ đầu nguồn

(chống xói mòn, bồi lắng; điều tiết và duy trì nguồn

Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam

|

xi

Mục đích của chương trình PFES là nhằm bảo vệ

diện tích rừng hiện có và nếu chỉ phụ thuộc vào

PFES thì sẽ không thể giải quyết được mọi vấn đề

liên quan đến dịch vụ môi trường rừng.Tuy nhiên,

việc kết hợp PFES với các chương trình bảo tồn khác

sẽ nâng cao việc chức năng của toàn lưu vực. Một vài

lựa chọn chính sách có thể được xem xét bao gồm:

• Đánh giá lại cơ sở xác định mức chi trả mà người

sử dụng dịch vụ phải trả bao gồm mức chi trả

cố định hiện tại với một mức chi trả có thể điều

chỉnh được dựa trên tỉ lệ doanh thu có được từ

các dịch vụ tương tự như mức phí áp dụng với

các công ty du lịch;

nước) tiếp tục bị đe dọa bởi chi phí cơ hội cao cho

việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Mức chi trả

PFES hiện tại là quá thấp để bồi hoàn những lợi ích

kinh tế bị mất đi từ việc chuyển đổi rừng, đặc biệt

là việc chuyển đổi sang trồng ngô hoặc cà phê hoặc

chuyển đổi rừng ngập mặn thành đầm nuôi tôm.

Tuy nhiên, PFES không phải là một liều thuốc trị

bách bệnh. Có thể đề xuất việc kết hợp PFES với các

chương trình lâm nghiệp và phát triển kinh tế khác

để đa dạng hóa nguồn lực tài chính. Kết hợp việc chi

trả PFES trực tiếp với các lợi ích gián tiếp khác như

là nâng cao giáo dục và xây dựng năng lực cho cộng

đồng hoặc tham gia cùng các chương trình có những

tác động tiềm năng dài hạn để giảm nghèo có thể

làm tăng sự sẵn sàng của cộng đồng vào việc tham gia

các cam kết của chương trình PFES dẫu cho mức chi

trả có thấp.

• Quyết định xem liệu mức chi trả có nên dựa theo

tỉ lệ rừng tại lưu vực;

• Tập trung nguồn lực tài chính của PFES tới các

khu vực trọng điểm cung cấp những loại dịch vụ

môi trường đặc biệt (ví dụ, diện tích rừng bên

cạnh các sông suối nhận được mức chi trả cao

hơn so với diện tích rừng xa sông suối hơn hoặc

diện tích rừng với tiềm năng đa dạng sinh học

cao nhận được mức chi trả cao hơn về vẻ đẹp

cảnh quan và dịch vụ bảo tồn đa dạng sinh học

hơn những diện tích rừng không cung cấp những

dịch vụ này);

• Sử dụng một vài loại phí thu được, hoặc kết hợp

PFES với các chương trình khác của Chính phủ

để nâng cao cải thiện chức năng của lưu vực (ví

dụ, phục hồi rừng hoặc sử dụng những mô hình

quản lý đất và nước hiệu quả đối với các loại hình

sử dụng đất khác để giảm xói mòn và bồi lắng);

Đánh đổi giữa tính hiệu quả, hiệu ích và công bằng

Cơ chế chia sẻ lợi ích hiện tại không tính đến chất

lượng rừng (hệ số K), mà đang được thực hiện để

đáp ứng nguyện vọng và cách nhìn của địa phương

về sự công bằng (ví dụ, tất cả người dân nên được chi

trả một mức như nhau bất kể điều kiện kinh tế, xã

hội, tư cách pháp lý của họ ra sao và hiện trạng của

diện tích rừng họ được chi trả để bảo vệ). Tuy nhiên,

cách tiếp cận này không giúp cho việc nâng cao chất

lượng công tác bảo vệ và phát triển rừng (không hiệu

quả). Hơn nữa, do mỗi hộ dân chỉ quản lý một diện

tích rừng khá nhỏ (ví dụ, Sơn La), dẫn đến tiền chi

trả PFES rất thấp. Như đã đề cập ở trên, phương

pháp chi trả theo nhóm có thể sẽ giải quyết được

thực trạng này.

Thiếu các hướng dẫn cụ thể về việc sử dụng tiền

chi trả từ PFES có thể dẫn tới việc sử dụng tiền

PFES không đúng mục đích ở cấp độ thôn bản và

cộng đồng

Mức chi trả PFES hiện được tính theo tổng nguồn

thu từ người sử dụng dịch vụ (sau khi đã trừ đi quản

lý phí và quỹ dự phòng) chia cho tổng diện tích rừng

cung cấp dịch vụ môi trường rừng để có mức chi

trả cho từng hecta. Điều này có thể dẫn đến lưu vực

có tỉ lệ rừng che phủ cao sẽ nhận được mức chi trả

cho từng hecta thấp hơn, và ngược lại lưu vực có tỉ

lệ rừng che phủ thấp sẽ nhận được mức chi trả cho

từng hecta cao hơn. Điều này mang đến lợi ích cao

trong việc bảo vệ rừng ở những khu vực có tỷ lệ che

phủ rừng ít hơn, do đó có thể tạo nên tác động tích

cực nhưng cũng tạo ra các rủi ro do việc chuyển đổi

mục đích sử dụng đất tại các khu vực có độ che phủ

rừng cao do mức chi trả thấp. Mặt khác, người sử

dụng dịch vụ môi trường có khả năng không nhận

được nhiều giá trị từ PFES bởi vì họ vẫn phải chi trả

một mức như nhau bất kể chất lượng dịch vụ môi

trường tại các lưu vực.

Hiện đang có rất ít hướng dẫn về nguồn tiền thu

từ PFES nên được sử dụng như thế nào và báo cáo

chỉ ra rằng những người cung cấp dịch vụ hiện chưa

được tham gia vào quá trình ra quyết định về việc sử

dụng tiền thu từ PFES. iếu sự giám sát tạo ra nguy

cơ sử dụng tiền chi trả không đúng mục đích. Mô

hình về một quỹ ủy thác gồm nhiều bên tham gia với

đại diện người sử dụng dịch vụ, người cung cấp dịch

vụ, tổ chức phi chính phủ, tổ chức nghiên cứu và cơ

quan chính phủ (ví dụ, tỉnh Hòa Bình) và mô hình

hợp tác xã (tại ái Nguyên) có được sự tin cậy từ cả

người sử dụng dịch vụ và người cung cấp dịch vụ và

nên được sử dụng như hình mẫu cho việc mở rộng

PFES trên toàn quốc. Người cung cấp dịch vụ môi

trường tại nhiều điểm nghiên cứu đều mong muốn

nhận được lợi ích bằng cả hiện vật và lợi ích gián tiếp

xii | Phạm Thu Thủy, Karen Bennett, Vũ Tấn Phương, Jake Brunner, Lê Ngọc Dũng và Nguyễn Đình Tiến

(ví dụ, tập huấn và xây dựng năng lực) và tiền mặt.

Họ cũng nhận được hướng dẫn từ các cán bộ về việc

làm sao để tối đa hóa hiệu quả từ tiền chi trả nhằm

cải thiện điều kiện kinh tế xã hội. Tuy nhiên, những

hướng dẫn này phải có đủ sự linh hoạt để có được sự

thích ứng cần thiết tại địa phương và phải sử dụng

một cơ chế đưa ra quyết định có nhiều bên tham gia.

ảnh viễn thám và ảnh vệ tinh từ Google Earth hoặc

các công nghệ khác có thể hỗ trợ rất nhiều cho việc

thiết lập các thông tin và dữ liệu cơ sở. Những thông

tin này là cốt lõi cho cả các chương trình khác đang

được thiết lập tại Việt Nam, bao gồm cả REDD+,

và các bên liên quan cần phối hợp với nhau để thiết

lập dữ liệu cơ sở mà tất cả các bên liên quan có thể

sử dụng nguồn thông tin đồng bộ nhằm đánh giá sự

hiệu quả các chương trình của những tổ chức này.

Các phát hiện chính về hệ thống giám sát và

đánh giá

Tương tự như vậy, các tổ chức khác nhau tham gia

vào việc giám sát các yếu tố xã hội và kinh tế nên

cùng hợp tác để thiết lập các thông tin cơ sở cho sự

tham gia của cộng đồng vào chương trình PFES.

Những đánh giá ban đầu có thể được sử dụng để

kiểm nghiệm các lợi ích của chương trình PFES kể

cả được phối hợp hoặc tách riêng với các chương

trình khác.

Chương trình PFES hiện đang thiếu hệ thống giám sát

đánh giá

Hầu hết các hướng dẫn chính sách cho PFES đều

tập trung vào cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quỹ

Bảo vệ và Phát triển rừng ở các cấp và hướng dẫn báo

cáo tài chính mà chưa có hướng dẫn cụ thể về công

tác giám sát và đánh giá. Việc chưa có các hướng dẫn

cụ thể đã dẫn tới việc hiểu và thi hành khác nhau tại

các địa phương và sự e dè trong triển khai do e ngại

làm sai các quy định. Dựa trên năng lực tài chính và

kỹ thuật ở các Quỹ cấp tỉnh, hợp phần giám sát và

đánh giá có thể sẽ được thiết kế theo hướng tương

đối đơn giản hoặc cũng có thể chi tiết. Đầu tiên, để

bắt đầu triển khai PFES, việc giám sát phải đơn giản,

tập trung vào các yếu tố đầu vào và việc tự đánh giá.

Tuy nhiên, vào năm thứ 5, cần kỳ vọng rằng các nỗ

lực giám sát phải được tài liệu hóa rõ ràng và đầy đủ

để mô tả liệu PFES có đạt được các mục tiêu môi

trường, kinh tế, xã hội hay chưa? Một chương trình

giám sát nên lồng ghép việc thành lập các điều kiện

cơ sở, giám sát các yếu tố đầu vào của chương trình

PFES và xác định đầu ra của PFES. Một hợp phần

quan trọng của hệ thống giám sát và đánh giá là tiếp

tục sử dụng, thông qua các diễn đàn đối thoại mở và

phản hồi từ các bên liên quan, thông tin có được để

cải tiến quá trình và nâng cao chính sách PFES và hệ

thống cung cấp để đạt được những mục tiêu đề ra.

Mặc dù mục tiêu chính của PFES là bảo vệ rừng,

cần phát triển một chương trình toàn diện để hỗ trợ

cung cấp dịch vụ môi trường. Tuy nhiên, PFES có

thể song hành cùng với các chương trình bảo tồn và

phát triển kinh tế xã hội bổ sung để tối đa hóa hiệu

quả đầu ra. Ví dụ, nếu chỉ bảo vệ rừng thì sẽ không

thể giải quyết được hết các vấn đề về xói mòn và

bồi lắng mà các nhà máy thủy điện và công ty cung

cấp nước gặp phải, bởi vì xói mòn còn bắt nguồn từ

các loại hình sử dụng đất khác, như canh tác nông

nghiệp hoặc xây dựng đường sá dưới dạng lợi ích

kinh tế xã hội cho cộng đồng ở các địa các khu vực

không có rừng. Chính phủ có thể xem xét tài trợ

thực hiện các chương trình bảo vệ đất và nước để hỗ

trợ cho các kiểu sử dụng đất này trong khi vẫn đảm

bảo cung cấp dịch vụ phòng hộ đầu nguồn.

Giám sát tính minh bạch của các hợp đồng trong PFES,

dòng tiền và cơ chế phản hồi cần được thiết lập.

Nhận diện người sử dụng dịch vụ và người cung

cấp dịch vụ, phát triển và giám sát hợp đồng và đảm

bảo việc phân phối ngân sách hợp lý là rất quan

trọng trong triển khai chương trình PFES. Mặc dù

Nghị định 99 nhận diện được một số người sử dụng

dịch vụ, tuy nhiên vẫn còn một số nhóm đối tượng

sử dụng dịch vụ nhưng chưa được đề cập. Một kế

hoạch chiến lược nhằm xác định rõ người sử dụng

dịch vụ đích thực là rất cần thiết.

Chưa có các thông tin cơ sở về môi trường và điều kiện

kinh tế xã hội

eo Nghị định số 99, chi trả PFES phải được

tính toán dựa trên chất lượng và số lượng rừng, tuy

nhiên, diện tích rừng là thước đo cơ bản để giám sát

tất cả các loại dịch vụ môi trường rừng. Mặc dù đã

có chương trình quốc gia về điều tra tài nguyên rừng,

nhưng các cán bộ cấp tỉnh vẫn cho rằng dữ liệu này

là không đầy đủ để xác định ranh giới diện tích rừng

và chất lượng rừng tại cấp độ địa phương. Hiện đang

thiếu sự rõ ràng về ranh giới diện tích rừng của các

chủ rừng giữa bản đồ và ở thực địa. Việc sử dụng

Việc tiến hành và thực hiện hợp đồng, đánh giá tính

ràng buộc và tiến hành chi trả cho việc cung cấp các

dịch vụ môi trường cần được tiến hành một cách

minh bạch. Kiểm tra nội bộ hoặc giám sát bởi bên

Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam

|

xiii

thứ ba hoặc các bên liên quan cần được xét kỹ càng

hơn trong hệ thống giám sát và đánh giá. Hiện chưa

có một hệ thống phản hồi hiệu quả và hệ thống

phản hồi hiện nay chủ yếu thông qua trao đổi với

trưởng thôn/bản bởi người dân không hiểu được hệ

thống vận hành của PFES, không hiểu được quyền

của họ, hoặc trong một số trường hợp họ không biết

đọc, biết viết. Tuy nhiên tại nhiều điểm nghiên cứu

đã cho thấy trưởng thôn/bản đã không thể đóng vai

trò của một kênh phản hồi hiệu quả do lợi ích cá

nhân của họ. Một quy trình giám sát và phản hồi ý

kiến hiệu quả cần được thiết lập và giám sát để đảm

bảo rằng những thắc mắc và nghi vấn của người dân

được nhận diện và giải quyết kịp thời. Cuối cùng,

sự chậm chạp trong quá trình kiểm chứng và phân

bổ tiền chi trả dẫn tới sự thiếu tin tưởng của người

dân, đồng thời dẫn tới việc sao nhãng khi thực hiện

PFES. Một vài hạn chế trong việc thực hiện hợp

đồng trong PFES được nhận diện như sau:

• iếu nguồn nhân lực và thiếu năng lực của cả

chính quyền địa phương và cấp xã trong việc thực

hiện và giám sát hợp đồng PFES;

sẵn sàng chi trả của người mua và sử dụng dịch vụ và

do đó tác động xấu tới tính hiệu quả của PFES. Tất

cả những vấn đề trên cần được nhận biết để nâng

cao chất lượng đầu ra của PFES.

Kết luận

Nghiên cứu nhấn mạnh rằng PFES được xem như

một trong những bước đột phá quan trọng trong

ngành lâm nghiệp Việt Nam và chính sách này đang

tiếp tục được hoàn thiện và cải tiến. Những thành

tựu đáng kể về thiết lập khung pháp lý và tổ chức

bộ máy, việc tạo ra nguồn thu đáng kể, đạt được các

cam kết chính trị và sự quan tâm để hỗ trợ PFES ở

cả cấp địa phương và cấp tỉnh cũng như ngay trong

cộng đồng người dân địa phương hứa hẹn một tương

lai tươi sáng cho PFES.

Để nâng cao sự hiệu quả, hiệu ích và công bằng cho

các kết quả đầu ra của PFES, các nhà hoạch định

chính sách nên đảm bảo việc phân bổ tiền được

minh bạch và được giải trình từ cấp trung ương tới

địa phương thông qua việc phát triển một hệ thống

giám sát và đánh giá với một cơ chế ghi nhận và phản

hồi ý kiến rõ ràng. PFES cũng cần được hỗ trợ và kết

hợp với các chương trình bảo tồn đất, nguồn nước

ở lưu vực và phát triển kinh tế xã hội khác để mang

đến một chương trình toàn diện hơn. Tổ chức thực

hiện PFES cần phải tiến hành cùng với việc xây dựng

năng lực dài hạn cho các cán bộ Nhà nước, các hộ

gia đình, cộng đồng và người đại diện của các bên

liên quan.

• Các hình phạt là quá nhẹ cho những hành vi sai

phạm pháp luật;

• iếu sự tăng cường tính ràng buộc (tiền vẫn

được chi trả ngay cả khi có vi phạm luật);và

• Chưa có một hệ thống ghi nhận khiếu nại hoặc

phản hồi.

Ngoài ra, giám sát thường dựa theo báo cáo của từng

chủ rừng, do vậy những báo cáo này có thể mang

tính chủ quan hoặc thiếu chính xác. Các hướng dẫn

thi hành luật không rõ ràng làm ảnh hưởng tới sự

Giới thiệu

1

Ý tưởng cơ bản về “chi trả dịch vụ môi trường”, hay

còn gọi là PES, là tạo ra lợi ích cho các cá nhân và

cộng đồng để bảo vệ các dịch vụ môi trường bằng

cách bồi hoàn cho họ khoản chi phí phát sinh từ việc

quản lý và cung cấp những dịch vụ này (Mayrand

và Paquin 2004). eo định nghĩa kinh điển của

Wunder (2005), PES bao gồm năm yếu tố chính là:

giao dịch tự nguyện, một dịch vụ môi trường được

xác định rõ ràng, có ít nhất một người mua dịch vụ,

ít nhất một người cung cấp dịch vụ, và phải có tính

điều kiện (người mua chỉ chi trả khi mà người cung

cấp đảm bảo việc cung cấp dịch vụ được diễn ra liên

tục). Trong báo cáo này, “PES” được hiểu là bất kỳ

sự bồi hoàn nào đối với dịch vụ, công sức hoặc nỗ

lực, và/hoặc bất kỳ sự đền đáp nào cho việc duy trì và

nâng cao dịch vụ môi trường rừng được cung cấp bởi

người bán hoặc được chi trả bởi người mua. Sự bồi

hoàn hoặc đền đáp có thể dưới hình thức chi trả trực

tiếp, lợi ích tài chính hoặc hiện vật như là sự tiếp cận

thị trường (Gouyon 2002; Van Noordwijk 2005).

2008, Quyết định số 380/QD-TTg đã thiết lập một

Chương trình quốc gia có tên Chi trả Dịch vụ Môi

trường Rừng (PFES), và đã được triển khai thí điểm

tại tỉnh Sơn La và tỉnh Lâm Đồng. Sau giai đoạn thí

điểm, năm 2010, Nghị định số 99/2010/NĐ-CP đã

được ban hành và đặt mục tiêu triển khai PFES trên

toàn quốc. Vì vậy, Việt Nam đã trở thành quốc gia

đầu tiên ở châu Á đưa ra một cơ chế PES quốc gia

– mặc dù cơ chế PES tại Việt Nam có sự khác biệt

với định nghĩa kinh điển về PES (Wunder 2005) do

Chính phủ quyết định mức chi trả, mức chi trả này

hoạt động hiệu quả dưới hình thức thuế hay phí về

điện, nước và du lịch.

Một vài nghiên cứu đã đánh giá các bài học từ việc

triển khai PFES tại Việt Nam (ví dụ, Tô và Laslo

2009; Nguyễn 2009; McElwee 2012). Tuy nhiên,

các đánh giá này chỉ tập trung vào một tỉnh riêng lẻ

(Hess và Tô 2010; Nguyễn 2011), một vấn đề riêng

rẽ, như là vấn đề sử dụng đất hoặc biến động về đa

dạng sinh học (McElwee 2012; Tô và cộng sự 2012)

hoặc chỉ nghiên cứu về lợi ích kinh tế (MARD

2010b; Trần 2010). êm vào đó, các đánh giá trước

đây dựa trên phân tích về các kết quả tại các tỉnh thí

điểm PFES (Lâm Đồng và Sơn La) và các dự án dưới

dạng PES trước khi có Nghị định 99 (ví dụ, Hoàng

và cộng sự 2008; Kolinjivadi và Sunderland 2012;

Tô và cộng sự 2012). Tiếp đó, mặc dù các nhà tài trợ

và chính phủ đã dành sự chú ý đáng kể tới các khía

cạnh xã hội và kinh tế của PES, có rất ít phân tích về

tiềm năng pháp lý và cơ cấu thể chế để đạt được tính

hiệu quả, hiệu ích và công bằng cho hệ thống chi trả

PFES. Các cuộc thảo luận về mặt pháp lý thường bị

giới hạn trong các khuyến nghị tổng quan và đơn

thuần là lý thuyết.

Có nhiều học giả đã khẳng định rằng PES mang đến

một giải pháp mà các bên đều có lợi xét cả về mặt

con người và môi trường (Pagiola và cộng sự 2005;

Swallow và cộng sự 2005; Wunder 2005, 2006;

Wunder và cộng sự 2005), nhưng không có nhiều

bằng chứng xác nhận được luận điểm này, đặc biệt

là ở các nước đang phát triển. Cần phải tiến hành

nhiều hơn các nghiên cứu về sự khác biệt tiềm ẩn

trong các mặt thể chế, kinh tế và xã hội giữa các

nước đang phát triển và việc các khía cạnh riêng rẽ

này có tác động lên PES như thế nào (Swallow và

cộng sự 2005; Wunder 2006; Dudley và cộng sự

2007; Lee và Mahanty 2009). Nghiên cứu này đưa

ra các nghiên cứu điểm ở Việt Nam để đóng góp vào

kiến thức và hiểu biết chung nhằm trả lời câu hỏi

liệu các bối cảnh riêng biệt sẽ tạo điều kiện hay gây

trở ngại cho PES.

Trong nghiên cứu này, chúng tôi thực hiện một

đánh giá so sánh về PFES ở Việt Nam để đánh giá

thực trạng của chương trình PFES, so sánh các cách

tiếp cận cho việc triển khai và nhận biết các bài học

thực tiễn và các vấn đề có thể nhân rộng và nêu ra

tại các khu vực khác. Dựa trên các phân tích và đánh

Năm 2004, Chính phủ Việt Nam đã đặt nền móng

cho một chương trình PES cấp quốc gia thông qua

Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng sửa đổi (2004). Năm

2 | Phạm Thu Thủy, Karen Bennett, Vũ Tấn Phương, Jake Brunner, Lê Ngọc Dũng và Nguyễn Đình Tiến

giá, chúng tôi cũng đưa ra các khuyến nghị nhằm

đạt được tính hiệu quả, hiệu ích và công bằng trong

thực hiện PFES. Trong nghiên cứu này, chúng tôi

cũng xem xét đến các nguyên tắc và bài học thực tiễn

từ những cơ chế PES khác nhau, trên phương diện

quốc gia và quốc tế.

bối cảnh của nghiên cứu ở Phần 1 và mô tả khung

phân tích và phương pháp nghiên cứu tại Phần 2.

Phần 3 tập trung vào tiến trình PFES tại Việt Nam,

Phần 4 cung cấp phân tích chi tiết về ba loại dịch vụ

môi trường rừng triển khai thực hiện trong Chính

sách PFES, bao gồm phòng hộ đầu nguồn, vẻ đẹp

cảnh quan và cung cấp bãi đẻ, nguồn thức ăn và con

giống tự nhiên cho hoạt động nuôi trồng thủy sản.

Phân tích này bao gồm cả việc kiểm tra và đánh giá

lại tác động của các chính sách lên mỗi loại dịch

vụ môi trường, và các vấn đề về cơ cấu tổ chức, cơ

chế chia sẻ lợi ích và hệ thống giám sát và đánh giá

có liên quan. Ở Phần 5, chúng tôi thảo luận về các

nhân tố thể chế và tổ chức của PFES cũng như vai

trò và tiềm năng của các nhân tố này đối với đầu ra

của Chương trình PFES. Cuối cùng, chúng tôi đưa

ra các khuyến nghị chính sách rõ ràng cho việc triển

khai PFES trong tương lai ở Phần 6 và các kết luận

nêu ở Phần 7.

Chúng tôi tập trung vào ba khía cạnh của PFES:

(1) cơ cấu thể chế (các văn bản pháp quy và cơ cấu tổ

chức); (2) cơ chế chia sẻ lợi ích (phân bổ nguồn tài

chính và quá trình tham gia) và (3) giám sát và đánh

giá (giám sát các dịch vụ môi trường, các hợp đồng,

dòng tài chính và tác động xã hội của PFES). Dữ liệu

được thu thập từ các nghiên cứu điểm, phỏng vấn

bán cấu trúc với câu hỏi mở, họp nhóm và các hội

thảo chuyên đề.

Báo cáo chuyên đề này của CIFOR bao gồm bảy

phần. Chúng tôi bắt đầu báo cáo bằng việc giải thích

Khung phân tích và phương pháp

2

2.1 Khung phân tích

các nhân tố tham gia vào chương trình, dòng chảy

vốn và phân phối tài chính, các yếu tố thúc đẩy như

mức độ quan tâm và sự tham gia của người hưởng

lợi và các kết quả đầu ra tổng quát (Kosoy và cộng

sự 2008; Corbera và cộng sự 2009). Vì vậy, bước

đầu tiên trong nghiên cứu của chúng tôi là phân tích

các luật và quy định của Việt Nam về PFES để nhận

ra các yếu tố hỗ trợ cũng như gây trở ngại cho việc

triển khai PFES. Chúng tôi đánh giá cơ chế PFES

theo khả năng đạt được các kết quả đầu ra hiệu quả,

hiệu ích và công bằng. Hiệu quả ở đây mang nghĩa

Sơ đồ khung phân tích cho thực hiện nghiên cứu

này được mô tả tại Hình 1.

ành công hay thất bại của cơ chế PES và cơ chế

chia sẻ lợi ích phụ thuộc rất lớn vào khung thể chế

và sự thiết lập thể chế (Archer và cộng sự 2008;

Corbera và cộng sự 2009; Neef và omas 2009;

Zabel và Roe 2009; Clements và cộng sự 2010; Vatn

2010). Khung thể chế quyết định mối quan hệ của

HIỆU QUẢ

Năng lực của cán

bộ nhà nước

Thiết lập thể chế

Tổ chức bộ máy

Các quy định

Giám sát các dịch

vụ môi trường

Giám sát và đánh giá

Cơ chế chia sẻ lợi ích

Giám sát dòng tiền

PFES

Giám sát tác

động xã hội

Phương thức

chi trả, mức

chi trả, v.v…

HIỆU ÍCH

CÔNG BẰNG

Hình 1. Khung phân tích

4 | Phạm Thu Thủy, Karen Bennett, Vũ Tấn Phương, Jake Brunner, Lê Ngọc Dũng và Nguyễn Đình Tiến

liệu PFES trên thực tế có duy trì và nâng cao dịch vụ

môi trường hay không (khía cạnh môi trường). Tính

hiệu ích được xem xét dưới góc độ liệu cơ chế PFES

có được thiết lập, triển khai và giám sát ở mức chi

phí tối thiểu (khía cạnh tài chính). Công bằng được

hiểu là sự công bằng trên cả khía cạnh phân phối

(phân phối lợi ích công bằng từ nguồn lợi của PFES)

và tiến trình (sự tham gia của quá trình PFES) (khía

cạnh xã hội).

án Nghiên cứu so sánh toàn cầu về REDD+,²của

CIFOR được tài trợ bởi NORAD. Các phương

pháp sử dụng trong nghiên cứu được trình bày tại

Hình 2.

Nghiên cứu tổng quan: Mục tiêu của nghiên cứu

tổng quan là nhằm tìm hiểu xem PES được triển

khai ở đâu và như thế nào tại Việt Nam, và nhận

biết các bài học kinh nghiệm từ những nỗ lực trước

đây ở cả Việt Nam và trên bình diện quốc tế. Chúng

tôi đã ứng dụng các bài học này trong suốt quá

trình nghiên cứu, từ việc ứng dụng để phát triển

các tiêu chí lựa chọn nghiên cứu điểm và xây dựng

phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham

gia (PRA). Kết quả từ nghiên cứu tổng quan cũng

được sử dụng để thiết lập một khung chính sách

với các khuyến nghị chính sách cụ thể đưa ra từ kết

quả nghiên cứu, và đảm bảo rằng các khuyến nghị

có tính thực tiễn, hợp lý và có thể áp dụng được

trên nền tảng khung pháp lý và các chính sách môi

trường ở Việt Nam.

Sau đó, chúng tôi xem xét hai thành tố chính của cơ

chế PFES gây ảnh hưởng quan trọng tới việc liệu cơ

chế sẽ đạt được các kết quả đầu ra hiệu quả, hiệu ích

và công bằng, đó là cơ chế chia sẻ lợi ích và hệ thống

giám sát đánh giá. Chúng tôi đưa ra luận điểm rằng

các nhà cung cấp dịch vụ môi trường rừng tham gia

vào cơ chế PFES để tìm kiếm những lợi ích nhất

định. Những lợi ích này có thể dưới dạng tiền mặt

hoặc hiện vật – người cung cấp không chỉ tìm kiếm

lợi ích dưới dạng giá trị kinh tế mà còn là những dấu

hiệu cho thấy sự tôn trọng của xã hội tới những nỗ

lực của họ tới việc bảo vệ và phát triển rừng. Việc

thiết kế yếu kém hoặc cơ chế chia sẻ lợi ích không

công bằng có thể không chỉ làm mất sự quan tâm

và hứng thú của người cung cấp dịch vụ môi trường

trong việc tham gia vào PES mà còn gây ra thêm mâu

thuẫn giữa các bên liên quan và làm suy yếu tính

hiệu quả của cơ chế. Với lý do này, chúng tôi không

chỉ đánh giá số tiền và lợi ích được phân phối, mà

quan trọng hơn, đó là nền tảng và cơ chế cho việc

phân phối và tính công bằng ẩn giấu trong đó.

Các nghiên cứu điểm tại các tỉnh Bắc Kạn, Sơn La,

Hòa Bình, Nha Trang, Nam Định, ừa iên Huế,

Quảng Nam, Đắk Nông và Lâm Đồng (Hình 3)

được lựa chọn để đưa ra các bài học kinh nghiệm từ

các phát hiện trong nghiên cứu.

Phỏng vấn bán cấu trúc và câu hỏi mở: Tổng cộng

chúng tôi đã thực hiện 210 cuộc phỏng vấn bán cấu

trúc với người tham gia phỏng vấn đến từ các bên

khác nhau (Bảng 1). Các cuộc phỏng vấn đã thu

thập các thông tin về nhận thức của các bên liên

quan về PFES, cơ hội và thách thức cho việc triển

khai, và những gợi ý để tiếp tục phát triển.

Tương tự, chúng tôi xem xét việc thiết kế hệ thống

giám sát đánh giá và kiểm nghiệm việc xây dựng, ký

kết và giám sát các hợp đồng để đảm bảo người bán

và người mua phải tuân thủ theo những nghĩa vụ

của họ trong hợp đồng. Chúng tôi cũng ghi nhận

bất kỳ một tác động nào mà PFES mang lại hoặc gây

nên đối với sinh kế của các cộng đồng địa phương,

an sinh xã hội và các mối quan hệ và liên kết trong

xã hội.

Các cuộc họp nhóm nhằm tham vấn cộng đồng địa

phương được thực hiện ở tỉnh Lâm Đồng (huyện

Lâm Hà và Di Linh năm 2011 và huyện Lạc Dương

2

CIFOR tiến hành Nghiên cứu so sánh toàn cầu về REDD+

(GCS-REDD+) tại 13 quốc gia từ 2009-2013 với mục tiêu

đánh giá dựa trên kinh nghiệm thực hiện REDD+ ở cấp quốc

tế, quốc gia và cấp vùng và nhận diện các thách thức trong quá

trình thiết kế và triển khai các chính sách và dự án REDD+

hiệu quả, hiệu ích và công bằng. Hợp phần 1 của GCS bao gồm

4 thành tố: (1) một báo cáo bối cảnh quốc gia, để phân tích ảnh

hưởng từ nền tảng nhằm đạt được cơ chế PES và REDD+ hiệu

quả, hiệu ích và công bằng chính sách quốc gia, kinh tế chính trị

và cơ cấu tổ chức (2) phân tích truyền thông về REDD+, nhằm

nhận diện các nhân tố ảnh hưởng và tham gia vào REDD+ và

PES tại Việt Nam; (3) phân tích mạng lưới chính sách được

phát triển và sử dụng bởi các nhân tố REDD+ và PES và sự

tương tác giữa các nhân tố này; và (4) hướng tiếp cận thiết kế

linh hoạt, để các nghiên cứu có thể phân tích các nguyên nhân

mất rừng và các yếu tố đặc biệt hỗ trợ hoặc gây trở ngại tới quá

trình triển khai PES/REDD+.

2.2 Quá trình và phương pháp nghiên cứu

Các số liệu đưa ra trong nghiên cứu này được thu

thập từ hai nghiên cứu: đánh giá so sánh và các bài

học rút ra từ cơ chế PFES tại Việt Nam, được tài

trợ bởi USAID và thực hiện bởi CIFOR và Cơ

quan Lâm nghiệp Hoa Kỳ¹, và Hợp phần 1 của Dự

1

Cơ quan phát triển Hoa Kỳ tại Châu Á (RDMA) gần đây

đã mở rộng hợp tác và tài trợ cho Tổ chức Nghiên cứu Lâm

nghiệp Quốc tế (CIFOR) tại Bogor, Indonesia, để tiến hành

nghiên cứu về chi trả dịch vụ môi trường ở khu vực Mê Kông,

bao gồm nghiên cứu so sánh về sáng tạo PFES tại Việt Nam.

Báo cáo Chuyên đề Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam - Từ chính sách đến thực tiễn