›
›

Thực trạng nợ công và đánh giá vai trò của kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công tại Việt Nam

Download
QUẢN LÝ - KINH TẾ  
THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VÀ ĐÁNH GIA  
VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC  
TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG TẠI VIỆT NAM  
STATUS OF PUBLIC DEBT AND EVALUATION OF THE STATE AUDIT’S  
ROLE IN PULIC DEBT MANAGEMENT IN VIETNAM  
Bùi Thị Thu Thuỷ (1) Phạm Thu Hương (2)  
Tóm tắt: Vai trò của cơ quan kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công là rất cần  
thiết, nhất là trong bối cảnh thế giới đã diễn ra những trường hợp khủng hoảng kinh  
tế do đổ vỡ nợ công. Trên thực tế ở Việt Nam, mặc dù hàng năm, kiểm toán nhà nước  
vẫn thực hiện kiểm toán tổng quyết toán ngân sách nhà nước và các chương trình, dự  
án sử dụng nợ công và đóng góp các ý kiến chuyên môn trong giai đoạn lập dự toán  
ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, vai trò của kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công  
vẫn chưa được xác lập, theo đó, việc công khai thông tin về quản lý nợ công cũng chưa  
chất lượng và được đánh giá cao. Bài báo này phản ánh thực trạng nợ công cũng như  
đánh giá được một cách khái quát vai trò của kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ  
công hiện nay.  
Từ khoá: Nợ công, GDP, khủng hoảng, ngân sách, thâm hụt, quản lý, rủi ro, kiểm  
toán nhà nước.  
Abstract: The state audit plays a quite necessary role in public debt management,  
especially in the context of on-going economic crisis due to sovereign default. Actually  
in Vietnam, despite the fact that the State Audit performs annual auditing for total  
state budget settlement and programs and projects using state budget and makes  
professional comments to the stage of cost estimate preparation using stage budget;  
the role of the state audit in public debt management has not been defined yet;  
accordingly the disclosure of public debt management has not been highly appreciated  
and in insufficient quality. This paper represents the status of public debt as well as  
general evaluation of the state audit’s role in public debt management.  
Key words: Public debt, GDB, crisis, state budge, deficit, management, risk, state  
audit  
Ngày tòa soạn nhận được bài báo: 30/01/2018  
Ngày phản biện đánh giá: 25/02/2018  
Ngày bài báo được duyệt đăng: 20/03/2018  
37  
TẠP CHÍ KHOA HỌC  
QUẢN LÝ VÀ CÔNG NGHỆ  
1. Mở đầu  
Các khoản nợ công có xu hướng ngày càng tăng ở nhiều quốc gia đang phát triển và  
được xem như là nguồn tài chính quan trọng để bù đắp các khoản thâm hụt ngân sách và  
hỗ trợ phát triển cơ sở, hạ tầng, kinh tế xã hội. Tuy nhiên, việc lạm dụng các khoản nợ công  
cũng như những yếu kém trong quản lý, giám sát nợ công đã tạo ra những rủi ro tài chính vĩ  
mô theo diện rộng tại nhiều quốc gia trên thế giới. Cũng trong xu thế ấy, vay nợ của chính  
phủ Việt Nam trong những năm gần đây tăng lên đáng kể do nhu cầu đầu tư phát triển và  
bù đắp bội chi ngân sách. Nhu cầu đầu tư của chính phú tăng mạnh trong khi nguồn thu từ  
thuế, từ khai thác tài nguyên và các nguồn thu khác tăng không đáng kể. Kiểm toán nhà  
nước với tư cách là cơ quan chuyên môn độc lập về lĩnh vực kiểm tra tài chính cao nhất của  
Nhà nước do Quốc hội thành lập, hàng năm thực hiện kiểm tra việc quản lý, sử dụng ngân  
sách, tiền và tài sản của nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách.  
2. Thực trạng nợ công  
Tại Việt Nam, nợ công đang là một trong những vấn đề thu hút nhiều sự quan tâm nhất  
trên các diễn đàn kinh tế trong thời gian gần đây. Với một nước đang phát triển như Việt  
Nam, vay nợ có thể xem là một công cụ cần thiết để tài trợ vốn, đáp ứng nhu cầu đầu tư và  
khuyến khích phát triển sản xuất trong giai đoạn nền kinh tế còn có mức tích lũy thấp. Tuy  
nhiên, nếu chúng ta lạm dụng việc vay nợ và sử dụng thiếu thận trọng nguồn tài chính này  
thì các khoản nợ sẽ thành một gánh nặng cho tương lai, khiến sự bền vững của nền kinh tế  
bị đe dọa.  
Hình 1: Tỷ trọng nợ công, nợ chính phủ và nợ nước ngoài của Việt Nam 2011-2016 (%GDP)  
Nguồn: Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (2017)  
Số liệu thống kê trong Hình 1 cho thấy, tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam những năm gần  
đây đang có xu hướng tăng nhanh, đặc biệt kể từ năm 2011. Cụ thể, chỉ trong vòng 05 năm  
từ năm 2011 đến năm 2015, tỉ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đã tăng khoảng 12,2 điểm  
phần trăm, từ 50% lên đến 62,2%. Tới cuối năm 2016, nợ công ước tính đã lên tới 63,7%  
GDP. Với tốc độ tăng liên tục khoảng 5% mỗi năm như trong giai đoạn 2011-2016, mức trần  
nợ công 65% GDP do Quốc hội đặt ra có thể sẽ bị phá vỡ trong thời gian tới.  
38  
TẠP CHÍ KHOA HỌC  
QUẢN LÝ VÀ CÔNG NGHỆ  
Hình 2: Tỷ lệ nợ công, Việt Nam và một số nước trong khu vực 2000-2016 (% GDP)  
Nguồn: IMF (2017a)  
Hình 3: Tỷ lệ nợ công, Việt Nam và một số nước mới nổi/đang phát triển trên thế giới,  
2000-2016 (% GDP)  
Nguồn: IMF (2017)  
Tương tự như vậy, từ năm 2011 đến năm 2016, tỉ lệ nợ chính phủ/GDP đã tăng từ 39,3%  
đến 52,7%, tiến rất sát tới mức ngưỡng kiểm soát 54% của Quốc hội (xem Hình 1).  
Bên cạnh đó, theo số liệu thống kê của IMF (2017), so với các quốc gia còn lại trong khu  
vực ASEAN cũng như so với các nhóm quốc gia mới nổi và đang phát triển trên thế giới, tỷ lệ  
nợ công/GDP của Việt Nam đã gia tăng mạnh mẽ, từ vị trí thấp nhất giai đoạn từ 2000-2005  
vươn lên đứng đầu trong năm 2016 với nợ công ước tính lên tới 60,7% GDP (xem Hình 2 và  
Hình 3).  
39  
(1) Trường Đại học Mỏ - Địa chất  
(2) Trường Đại học Mỏ - Địa chất  
Email: huongpt.mdc@ gmail.com  
TẠP CHÍ KHOA HỌC  
QUẢN LÝ VÀ CÔNG NGHỆ  
Hình 4: Tăng trưởng kinh tế và tỷ trọng thâm hụt ngân sách, 2000-2016 (% GDP)  
Nguồn: Cơ sở dữ liệu của CEIC  
Thâm hụt ngân sách cao triền miên (xem Hình 4), một phần bắt nguồn từ sự kém hiệu  
quả trong việc sử dụng nguồn vốn vay, đặc biệt ở khu vực kinh tế nhà nước, gây ra những  
thách thức rất lớn đối với việc kiểm soát nợ công trong giới hạn cho phép. Bên cạnh đó, thâm  
hụt ngân sách tạo ra sức ép đối với nguồn trả nợ trong ngân sách nhà nước, dẫn đến tình  
trạng đảo nợ ngày càng gia tăng. Theo Chương trình quản lý nợ trung hạn giai đoạn 2016-  
2018 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt vào cuối tháng Tư năm 2017, lượng vay để trả  
nợ gốc trong năm 2016 là 132,4 nghìn tỷ đồng, năm 2017 khoảng 144 nghìn tỷ đồng .  
Với chiều hướng gia tăng quy mô và tính rủi ro của nợ công như hiện nay, quản lý nợ công  
đang là một trong những vấn đề được quan tâm nhất đối với các nhà hoạch định chính sách,  
giới học thuật cũng như dư luận tại Việt Nam.  
3. Đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công  
3.1. Những thành tựu đạt được  
Trong những năm qua, KTNN đã chú ý thực hiện vai trò của mình trong quản lý nợ công,  
làm tiền đề để xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công thông qua các văn bản pháp  
luật.Ta có thể thấy những kết quả đạt được ở một số khía cạnh sau:  
Một là, KTNN đã quan tâm, chú ý đến công tác kiểm toán nợ công. Mặc dù hàng năm,  
KTNN chưa thực hiện kiểm toán nợ công một cách độc lập nhưng đã có những định hướng  
nhất định về vai trò kiểm toán và giám sát nợ công. Chúng ta thấy rằng, ngay từ khi mới  
thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994, trong cơ cấu tổ chức của  
KTNN đã có đơn vị đảm nhận nhiệm vụ kiểm toán nợ công. Cơ cấu tổ chức của KTNN theo  
Nghị định 70/CP gồm: Văn phòng; Kiểm toán ngân sách nhà nước; Kiểm toán chương trình  
dự án, các khoản viện trợ, vay nợ công (gọi tắt là Kiểm toán đầu tư dự án); Kiểm toán doanh  
nghiệp nhà nước; Kiểm toán chương trình đặc biệt. Như vậy có thể thấy rằng, ngay từ khi  
thành lập, vấn đề kiểm toán vay nợ công đã được đặt ra và coi đây là một trọng điểm trong  
hoạt động của KTNN. Khi Luật KTNN có hiệu lực, một trong những nội dung kiểm toán của  
KTNN là các khoản vay nợ công. Khi ban hành chức năng, nhiệm vụ cho các đơn vị trực  
40  
TẠP CHÍ KHOA HỌC  
QUẢN LÝ VÀ CÔNG NGHỆ  
thuộc KTNN, Tổng KTNN đã giao trách nhiệm kiểm toán các khoản vay nợ công cho KTNN  
chuyên ngành II và sau này đã điều chỉnh lại và giao cho Vụ Tổng hợp. Mặc dù kiểm toán  
các khoản nợ công trên thực tế chưa được thực hiện nhưng với các quy định của pháp luật  
đã chứng tỏ sự quan tâm của các cấp, các nhà quản lý về tầm quan trọng đối với vai trò của  
KTNN trong quản lý nợ công.  
Hai là, KTNN đã chú ý đánh giá công tác quản lý nợ công thông qua kiểm toán quyết  
toán NSNN. Hàng năm, kể từ khi thành lập đến nay và nhất là kể từ khi Luật NSNN sửa đổi  
có hiệu lực từ năm ngân sách 2004 và quyết toán NSNN năm 2002, trong quá trình kiểm  
toán quyết toán, KTNN luôn chú trọng đánh giá vấn đề quản lý nợ công. Các đoàn kiểm toán  
đã chú ý đến số liệu nợ công, làm việc với các cơ quan quản lý nợ của Bộ Tài chính để có thể  
nắm bắt được tình hình quản lý nợ công hàng năm và có thể đưa ra kiến nghị phù hợp. Đặc  
biệt đối với kiểm toán quyết toán NSNN năm 2013 đã đề cập riêng nội dung quản lý nợ công.  
Mặc dù chưa phải là cuộc kiểm toán riêng, độc lập về quản lý nợ nhưng cũng đã có những  
nhận định, đánh giá nhất định về nợ công. Có thể coi đây là tiền đề để đi những bước tiếp  
theo trong công tác kiểm toán nợ công. Trong đề cương kiểm toán quyết toán ngân sách nhà  
nước hàng năm, luôn đề cập đến công tác quản lý nợ công. Tuy nhiên, trên thực tế thực hiện  
có những khó khăn nhất định do một phần từ các cơ quan quản lý, một phần từ phía KTNN.  
Ba là, thông qua kiểm toán nội dung về nợ công, KTNN đã đưa ra một số ý kiến mang  
tính cảnh báo đối với tình hình vay nợ của ngân sách địa phương từ đó thu hút sự quan tâm  
của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan chức năng và công chúng.  
Những số liệu tăng thu, giảm chi cho NSNN thông qua hoạt động kiểm toán cũng như  
kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý tài chính ngân sách cũng như việc kiến  
nghị, sửa đổi hay hủy bỏ hàng trăm văn bản quy phạm pháp luật sai quy định hoặc không  
còn phù hợp với thực tế đã góp phần tạo ra được sự quan tâm của Quốc hội, các cơ quan  
chức năng và dự luận, công chúng đến tình hình vay nợ của ngân sách địa phương trong  
tổng thể nợ công. Thông qua đó góp phần tạo ra thông tin để cảnh báo tình hình quản lý  
nợ công, góp phần thúc đẩy các cơ quan quản lý nợ có biện pháp quản lý tốt hơn. Những  
kiến nghị của KTNN ngày càng đa dạng, sâu sắc và có chất lượng hơn, đã được Quốc hội,  
Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương sử dụng ngày càng nhiều trong xem xét, phê chuẩn  
dự toán, quyết toán ngân sách, giám sát ngân sách và thực hiện chính sách pháp luật; các  
đơn vị được kiểm toán khắc phục những yếu kém, bất cập, hoàn thiện hệ thống kiểm soát  
nội bộ. Bên cạnh đó, việc công khai kết quả kiểm toán, kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị  
kiểm toán của KTNN được thực hiện định kỳ, có định hướng đã tạo được dư luận tốt cả trong  
và ngoài nước. Qua đó, KTNN đã khẳng định được vị thế, vai trò của mình trong quản lý nợ  
công thông qua chất lượng và hiệu quả kiểm toán ngày càng được nâng cao.  
Bốn là, trong thời gian qua, vị thế của KTNN đã càng ngày càng được nâng cao. Cùng  
với công tác xây dựng, ban hành pháp luật nhằm hoàn thiện căn cứ pháp lý điều chỉnh hoạt  
động KTNN, KTNN còn hết sức chú trọng phổ biến, tuyên truyền pháp luật về tổ chức hoạt  
động KTNN bằng nhiều hình thức, biện pháp đa dạng, thiết thực đối với các cấp chính quyền  
từ cơ sở, xã, phường cũng như đối với các Bộ, ngành, công chúng và xã hội nói chung nhằm  
mục đích hoàn thành tốt và phát huy cao hơn nữa vai trò của KTNN trong quản lý nợ công.  
3.2. Những hạn chế, yếu kém  
41  
TẠP CHÍ KHOA HỌC  
QUẢN LÝ VÀ CÔNG NGHỆ  
Mặc dù đã có những kết quả đạt được trong việc thực hiện vai trò của KTNN trong quản  
lý nợ công. Tuy nhiên còn nhiều hạn chế mà KTNN cần phải quan tâm để có thể xác lập và  
nâng cao vai trò của mình trong quản lý nợ công nợ công một cách đầy đủ theo các thông lệ  
hiện hành. Có thể thấy một số yếu kém, hạn chế trong việc thực hiện vai trò của KTNN trong  
quản lý nợ công mà KTNN cần nhận diện và tìm ra giải pháp khắc phục, đó là:  
Một là, cho đến nay, sau 20 năm hoạt động, vai trò của KTNN vẫn chưa được phân định  
rõ ràng trong các văn bản, chính sách quản lý nợ công mà chỉ hiểu một cách gián tiếp. Trong  
quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, với yêu cầu minh bạch thông tin tài chính ngân sách quốc  
gia bao gồm cả việc quản lý các khoản nợ công thì yêu cầu KTNN đóng một vai trò nhất  
định trong quản lý nợ công là yêu cầu được các định chế tài chính quốc tế đề ra. Tuy nhiên,  
khung pháp lý của Việt Nam vẫn chưa thực hiện được việc này. KTNN Việt Nam vẫn chưa  
có một vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ rõ ràng trong hệ thống quản lý nợ công và theo  
đó, KTNN Việt Nam vẫn chưa có một vai trò cụ thể trong quản lý nợ công.  
Hai là, KTNN chưa tổ chức được cuộc kiểm toán nào độc lập và toàn diện về quản lý nợ  
công và cũng chưa xây dựng được quy trình, chuẩn mực và các hướng dẫn kiểm toán quản  
lý nợ công. Thậm chí cho đến nay, KTNN cũng chưa xây dựng được đội ngũ cán bộ, chuyên  
gia am hiểu về quản lý nợ công để giúp Tổng KTNN trong việc hoạch định chiến lược, xây  
dựng vai trò vị trí của KTNN trong quản lý nợ công cũng như chiến lược kiểm toán nợ công.  
Chính vì vậy, thời gian qua, mặc dù có sự lồng ghép đánh giá về nợ công nhưng chưa thể coi  
đó là việc thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công.  
Ba là, các đánh giá, kiến nghị của KTNN chưa sâu sắc và giúp ích nhiều cho cơ quan  
quản lý nợ công. Qua kiểm toán, cơ quan KTNN có đề cập đến vay nợ Chính phủ, đánh giá  
tuân thủ của việc vay nợ. Tuy nhiên, KTNN cũng chỉ đi sâu việc tuân thủ là vay nợ thế nào,  
có đúng hạn mức do luật định hay không, có cân đối vào ngân sách địa phương hay không...  
Trong khi các đánh giá rủi ro quản lý nợ công về tăng cường quản trị rủi ro trong quản lý nợ  
công (như cơ cấu vay nợ ra sao, tính bền vững của việc vay nợ như thế nào, có đảm bảo khả  
năng thanh toán không, số liệu nợ có hạch toán đầy đủ theo thông lệ chung của quốc tế để  
đảm bảo tính so sánh hay không...) là rất cần thiết lại chưa được KTNN thực hiện. Mặt khác,  
mặc dù công tác quản lý nợ công còn nhiều bất cập nhưng KTNN cũng chưa đưa ra được  
những kiến nghị tầm vĩ mô để giúp các cơ quan của Chính phủ hoàn thiện công tác công tác  
này. Nhiều vấn đề về quản lý nợ công đang có sự khác biệt xa so với chuẩn mực quản lý nợ  
công mà các tổ chức quốc tế ban hành nhưng chưa được KTNN phát hiện và kiến nghị để  
có cơ chế quản lý thích hợp và có biện pháp sửa đổi cần thiết với các điều khoản luật định.  
Đây là những vấn đề hết sức cần thiết trong quản lý nợ công KTNN chưa đề cập nhằm đưa  
ra ý kiến độc lập của mình để đánh giá và kiến nghị hoàn thiện công tác quản lý nợ công ở  
Việt Nam, là khoảng trống trong trong việc thực hiện kiểm toán nợ công cũng như vai trò của  
KTNN trong quản lý nợ công những năm qua cần có biện pháp tháo gỡ khắc phục.  
Bốn là, việc công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công của KTNN còn  
hạn chế. Các đánh giá kiểm toán đôi khi còn né tránh, chung chung, chưa đi sâu đánh giá  
tình hình, cơ cấu, chi phí và hạch toán nợ công nhằm hạn chế rủi ro tài chính trong vay nợ  
đồng thời không xác định rõ trách nhiệm và đưa ra giải pháp cụ thể để giúp cơ quan chức  
42  
TẠP CHÍ KHOA HỌC  
QUẢN LÝ VÀ CÔNG NGHỆ  
năng xử lý những sai phạm phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán. Có thể nói đây là yếu  
kém cần sớm khắc phục để đưa công tác kiểm toán nợ công của KTNN dần đi vào hoạt động  
và phát huy vai trò của cơ quan KTNN trong quản lý nợ công.  
Và cuối cùng là KTNN chưa thực sự phát huy được vai trò là công cụ mạnh của Nhà nước  
trong kiểm tra, giám sát các nguồn lực tài chính nhà nước, nhất là trong quản lý nợ công.  
KTNN chưa có một đơn vị riêng có chức năng, nhiệm vụ và chịu trách nhiệm kiểm toán quản  
lý nợ công và đánh giá nợ công hàng năm. Trình độ kiểm toán viên trong kiểm toán quản lý  
nợ công vẫn còn nhiều hạn chế.  
4. Kết luận  
Quản lý nợ công là một trong những vấn đề quan trọng nhất xét ở khía cạnh tác động  
qua lại đến bội chi NSNN và tăng trưởng kinh tế ở nước ta hiện nay. Nếu không khắc phục  
kịp thời những tồn tại, yếu kém về nợ công nói trên thì nó sẽ trở thành lực cản, kìm hãm sự  
phát triển của nền kinh tế.  
Ngược lại, nếu Nhà nước mạnh dạn đổi mới cách thức quản lý nợ công với những giải  
pháp hữu hiệu thì nợ công sẽ trở thành lực đẩy cần thiết mang tính nền tảng để hình thành  
hệ thống cơ sở hạ tầng nước ta hoàn chỉnh đồng thời sẽ có tác động tích cực đến việc lành  
mạnh hóa NSNN và đảm bảo cấu trúc an ninh tài chính quốc gia, qua đó, tạo bệ phóng cho  
nền kinh tế nước ta cất cánh vững chắc trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay.  
TÀI LIỆU THAM KHẢO  
1. Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12;  
2. Bản tin Nợ công số 4 (2016) - Bộ Tài chính;  
3 .ThS. Lê Thị Khương (2016) “Bàn về nợ công Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Ngân hàng,  
(21);  
4. PGS.,TS. Đặng Văn Thanh (2016), “Đổi mới và nâng cao chất lượng Quản lý sử dụng  
nợ công ở Việt Nam”, Tạp chí Kế toán và Kiểm toán, (12);  
5. Kiểm toán nhà nước (2017), Quy trình kiểm toán ngân sách nhà nước, ban hành ngày  
29/3/2017  
6. Kiểm toán nhà nước, Báo cáo kiểm toán có liên quan đến tình hình quản lý và sử dụng  
nợ công.  
43  
TẠP CHÍ KHOA HỌC  
QUẢN LÝ VÀ CÔNG NGHỆ  
pdf 7 trang yennguyen 19/04/2022 2420
Download
Bạn đang xem tài liệu "Thực trạng nợ công và đánh giá vai trò của kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công tại Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên

File đính kèm:

  • pdfthuc_trang_no_cong_va_danh_gia_vai_tro_cua_kiem_toan_nha_nuo.pdf