Luận văn Tổ chức và hoạt động của thanh tra nội bộ từ thực tiễn Đại học Quốc gia Hà Nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VŨ HẢI UYÊN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NỘI

BỘ TỪ THỰC TIỄN ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Hà Nội, 2018

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VŨ HẢI UYÊN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA NỘI BỘ

TỪ THỰC TIỄN ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 8.38.01.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS. NGUYỄN TUẤN KHANH

Hà Nội, 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của tôi. Các thông tin số

liệu, nêu trong luận văn là trung thực. Việc tham khảo số liệu, thông tin, ví dụ trong

luận văn đều có trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác.

Tác giả luận văn

Vũ Hải Uyên

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1

Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH

TRA NỘI BỘ TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP DO THỦ

TƢỚNG CHÍNH PHỦ QUYẾT ĐỊNH THÀNH LẬP ..........................................8

1.1. Quan niệm về thanh tra trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính

phủ quyết định thành lập.............................................................................................8

1.2. Thẩm quyền, nội dung, hình thức, đối tượng, trình tự thủ tục thanh tra nội bộ

trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập .....18

1.3. Yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động thanh tra nội bộ trong đơn vị sự

nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập...............................28

Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH

TRA NỘI BỘ TỪ THỰC TIỄN ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI.....................33

2.1. Khái quát địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Đại học Quốc

gia Hà Nội .................................................................................................................33

2.2. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra nội bộ ở Đại học

Quốc gia Hà Nội thời gian qua..................................................................................36

2.3. Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động.........................................57

Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP KIỆN TOÀN TỔ CHỨC VÀ

NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA THANH TRA NỘI BỘ TRONG ĐƠN VỊ SỰ

NGHIỆP CÔNG LẬP DO THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ QUYẾT ĐỊNH

THÀNH LẬP ...........................................................................................................64

3.1. Phương hướng....................................................................................................64

3.3. Giải pháp chung về đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ

chức thanh tra nội bộ trong các đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính

phủ quyết định thành lập...........................................................................................67

3.4. Giải pháp và kiến nghị đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của

tổ chức thanh tra nội bộ trong Đại học Quốc gia Hà Nội .........................................75

KẾT LUẬN..............................................................................................................78

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................81

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

ĐVSNCL

ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1: Bảng tổng hợp tiếp nhận và giải quyết đơn, thư khiếu nại tố

cáo cấp Đại học Quốc gia Hà Nội 2015-2017 ...................................... 47

Bảng 2.2: Cơ cấu cán bộ làm công tác thanh tra và pháp chế tại Đại học

Quốc gia Hà Nội tính đến ngày 20 tháng 3 năm 2018.......................... 53

Bảng 2.3: Bảng tổng hợp tiếp nhận và giải quyết đơn, thư khiếu nại tố

cáo cấp đơn vị trực thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội 2015-2017.......... 56

DANH MỤC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ

Sơ đồ 2.1: Sơ đồ tổ chức Đại học Quốc gia Hà Nội ....................................... 34

Biểu đồ 2.1: Tổ chức làm công tác thanh tra và pháp chế tại Đại học

Quốc gia Hà Nội giai đoạn 2015 – 2017 .............................................. 49

Biểu đồ 2.3: Tỷ lệ tổ chức thanh tra trực thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội

thực hiện theo đúng quy định tính đến hết năm 2017........................... 52

Biểu đồ 2.2: Cán bộ làm công tác thanh tra pháp chế tại Đại học Quốc

gia Hà Nội giai đoạn 2015-2017........................................................... 54

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Thanh tra có vai trò quan trọng, phục vụ thiết thực cho sự lãnh đạo của Đảng và

sự quản lý của Nhà nước đối với đời sống xã hội. Nó là chức năng thiết yếu của

quản lý, là công cụ phục vụ sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước. Thanh

tra luôn luôn gắn liền với quản lý, là một nội dung của quản lý. Thanh tra còn là

một phương thức phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, phát hiện, phòng ngừa và

xử lý những biểu hiện quan liêu, tham ô, lãng phí và những hành vi vi phạm pháp

luật trong hoạt động quản lý.

Ngay sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thành lập, ngày 23 tháng 11

năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 64 thành lập Ban thanh tra đặc

biệt, tiền thân của tổ chức Thanh tra Nhà nước hiện nay. Qua hơn 70 năm, phát

triển, tổ chức và hoạt động thanh tra đã góp phần quan trọng và không thể thiếu

trong hoạt động quản lý Nhà nước, nhằm đảm bảo hiệu lực cũng như hiệu quả trong

công tác quản lý Nhà nước.

Từ khi tổ chức thanh tra ra đời và hoạt động đến nay, đã có nhiều văn bản quy

phạm pháp luật được ban hành như Pháp lệnh Thanh tra 1990; Luật Thanh tra 2004

và Luật Thanh tra 2010… góp phần quan trọng trong việc bổ sung cơ chế, chính

sách, pháp luật nhằm khắc phục kịp thời những sơ hở trong công tác quản lý góp

phần quan trọng phát triển kinh tế và tăng cường trật tự kỷ cương xã hội. Hệ thống

các cơ quan có chức năng thanh tra hiện nay gồm các cơ quan thanh tra nhà nước và

các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Bên cạnh đó,

trong nhiều cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà

nước cũng thành lập các tổ chức thực hiện chức năng thanh tra trong nội bộ. Đối với

các đơn vị sự nghiệp công lập, đặc biệt là các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc

Chính phủ hoặc do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập tuy pháp luật về

thanh tra không trực tiếp quy định về mô hình tổ chức và chức năng, nhiệm vụ

quyền hạn của các tổ chức nội bộ. Nhưng nhìn chung, việc thành lập các tổ chức

này là nhu cầu thiết yếu và hoạt động của các tổ chức thanh tra trong các đơn vị này

đã góp phần quan trọng trong thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống

tham nhũng thuộc phạm vi thẩm quyền của đơn vị sự nghiệp công lập.

Thời gian qua, cùng với những kết quả đã đạt được, tổ chức và hoạt động thanh

tra nội bộ trong những đơn vị sự nghiệp công lập còn nhiều hạn chế, bất cập. Về tổ

chức, hiện chưa có mô hình tổ chức thanh tra thống nhất trong các đơn vị sự nghiệp

1

công lập. Cơ sở pháp lý về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ

chức thanh tra trong đơn vị sự nghiệp công lập. Về hoạt động, cơ sở pháp lý về hoạt

động thanh tra nội bộ trong các đơn vị sự nghiệp công lập chưa hoàn thiện. Hoạt

động thanh tra nội bộ được thực hiện trên cơ sở áp dụng các quy định của pháp luật

về thanh tra và các văn bản về lĩnh vực tiếp công dân, khiếu nại, tố cáo và phòng,

chống tham nhũng mà hiện nay là Luật Thanh tra năm 2010, Luật Tiếp công dân

năm 2013, Luật Khiếu nại 2011, Luật Tố cáo 2011, Luật Phòng, chống tham nhũng

và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Thực tiễn cho thấy các hoạt động còn những bất cập sau:

Về thanh tra, thi hành Luật Thanh tra còn nhiều hạn chế, yếu kém, nhất là tình

trạng thanh tra chồng chéo, trùng lắp, kéo dài thời gian thanh tra, thậm chí còn có

tiêu cực trong hoạt động thanh tra. Bên cạnh đó, mặc dù có những chuyển biến tích

cực song tình hình khiếu nại, tố cáo vẫn tiềm ẩn nguy cơ bất ổn, như khiếu nại liên

quan đến vấn đề chính trị, tôn giáo, yếu tố nước ngoài, nhiều người tham gia, bị các

thế lực lợi dụng, tại một số nơi xuất hiện điểm nóng…[32]

Về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo trong thời gian qua cho

thấy tồn tại một số vướng mắc, bất cập như: Quy định về tên gọi, mô hình tổ chức,

nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế hoạt động của tổ chức tiếp công dân còn thiếu thống

nhất. Nhiệm vụ, quyền hạn của người phụ trách trụ sở tiếp công dân, người làm

công tác tiếp công dân chưa được quy định đầy đủ và rõ ràng. Tiêu chuẩn, chế độ

chính sách, trình tự, thủ tục tiếp công dân đối với người tiếp công dân chưa được

quy định đầy đủ và cụ thể. Việc tiếp công dân còn hình thức, chưa hiệu quả, có nơi

còn biểu hiện thiếu tinh thần trách nhiệm, thái độ không đúng mực đối với người

dân đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh; tình trạng né tránh trách nhiệm,

hướng dẫn công dân không đúng quy định vẫn còn xảy ra. Chế độ thông tin về tình

hình khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh tại Trụ sở tiếp công dân, cơ quan, tổ

chức, đơn vị chưa được đầy đủ, kịp thời; công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục

pháp luật về khiếu nại, tố cáo và tiếp công dân chưa được quan tâm đúng mức.

Về phòng, chống tham nhũng, công tác phát hiện, xử lý tham nhũng chưa đáp

ứng yêu cầu, số vụ việc, vụ án tham nhũng được phát hiện còn ít, một số vụ việc xử

lý còn kéo dài, chưa nghiêm, thu hồi tài sản tham nhũng đạt kết quả thấp, gây tâm lý

bức xúc và hoài nghi trong xã hội về quyết tâm phòng, chống tham nhũng của Đảng

và Nhà nước ta; các quy định về xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ

chức, đơn vị khi để xảy ra hành vi tham nhũng trong cơ quan, tổ chức đơn vị mình

2

còn thiếu rõ ràng, chưa thực chất và không khuyến khích được tính chủ động của

người đứng đầu trong phòng ngừa, phát hiện hành vi tham nhũng; quy định về trách

nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm

toán, giải quyết tố cáo nhằm nâng cao hiệu quả phát hiện tham nhũng chưa có sự

phân định rõ ràng nhằm tăng cường tính chủ động và điều phối trong hoạt động

phối hợp giữa các cơ quan…

Bên cạnh đó, lực lượng làm công tác thanh tra nội bộ không ổn định… trình độ

của một số cán bộ thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu và kỹ năng nghề nghiệp,

cũng như phẩm chất đạo đức và bản lĩnh chính trị khi thực hiện nhiệm vụ được

giao. Những tồn tại, bất cập đã ảnh hưởng không nhỏ đến tổ chức hoạt động của

công tác thanh tra, chưa đáp ứng được yêu cầu cũng như mục đích của hoạt động

thanh tra theo Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010.

Cùng với yêu cầu và đòi hỏi tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung, tổ chức và

hoạt động của thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết

định thành lập, cũng như tổ chức và hoạt động của thanh tra nội bộ từ thực tiễn Đại học

Quốc gia Hà Nội nói riêng, cần tiếp tục nâng cao nhận thức về vị trí và vai trò của công

tác thanh tra trong quá trình đổi mới căn bản, toàn diện trong giáo dục; kiện toàn tổ

chức, đội ngũ làm công tác thanh tra nội bộ, cộng tác viên thanh tra; nâng cao chất

lượng và hiệu quả của hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo,

phòng, chống tham nhũng; tập trung thanh tra, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ được

giao đặc biệt là những vấn đề dư luận quan tâm; chuẩn hóa hoạt động thanh tra, tiếp

công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; tăng cường xử lý sau thanh tra.

Để làm được những yêu cầu trên cần phải đánh giá một cách trung thực tình

hình thực tiễn của công tác thanh tra nội bộ từ những đơn vị sự nghiệp công tập cụ

thể, từ đó, chỉ ra những khó khăn, vướng mắc, đề xuất các giải pháp về tổ chức và

hoạt động thanh tra nội bộ trong thời gian tới.

Xuất phát từ những lý do trên, tác giả chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của

thanh tra nội bộ từ thực tiễn Đại học Quốc gia Hà Nội” làm đề tài luận văn

nghiên cứu.

2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Thứ nhất, các đề tài nghiên cứu khoa học

- Đề tài: “Đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong cơ

chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa - Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi

3

Luật thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra” Đề tài nghiên cứu khoa học cấp

Bộ, năm 2007 do Trần Văn Truyền làm Chủ nhiệm.

Đề tài: “Các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra - Một số vấn đề lý luận và

thực tiễn” Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, năm 2011 do Nguyễn Thái Hồng làm

chủ nhiệm. Đề tài đã đi sâu phân tích thực trạng các quy định pháp luật và việc thực

hiện các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra trên thực tế. Trên cơ sở phân tích các

nguyên tắc trong hoạt động thanh tra trong từng giai đoạn tiến hành thanh tra, đề tài

đã tiến hành đánh giá những quy định của pháp luật, những tồn tại, hạn chế trong

việc thực hiện trên thực tế làm cơ sở cho việc đề xuất.

Đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong giai đoạn hiện nay" đề tài

nghiên cứu khoa học cấp Bộ, năm 2016 do Văn Tiến Mai làm chủ nhiệm. Đề tài

làm rõ cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về thanh tra; phân tích thực trạng

pháp luật về thanh tra trong giai đoạn hiện nay, trên cơ sở đó, Đề tài đưa ra quan

điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong thời gian tới.

Đề tài: “Một số giải pháp nhằm hạn chế trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động

thanh tra” Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, năm 2010 do Lê Đức Trung làm

chủ nhiệm. Đề tài làm rõ quan niệm về trùng lắp, chồng tréo trong hoạt động thanh

tra. Kết quả hoạt động thanh tra, đánh giá nguyên nhân dẫn đến sự chồng chéo hoạt

động thanh tra; khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ trống trong hoạt

động thanh tra, phục vụ thiết thực cho công tác quản lý, điều hành vĩ mô trên phạm

vi cả nước của Chính phủ.

Thứ hai, sách chuyên khảo

“Kỷ yếu khoa học thanh tra” từ tập 1 đến tập 8 của Viện Khoa học thanh tra phát

hành năm 2003; “Hiệu quả của pháp luật những vấn đề lý luận và thực tiễn” Sách

chuyên khảo - Tái bản lần thứ nhất có sửa chữa, bổ sung, Nhà xuất bản Chính trị,

Quốc gia - Sự thật năm 2015.

Thứ ba, các bài Báo đăng trên tạp chí

Nguyễn Thị Bích Hường “Về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong

phòng, chống tham nhũng hiện nay” Tạp chí Thanh tra 2012.

Bùi Công Quang “Pháp luật về tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công

lập ở Việt Nam” Tạp chí Dân chủ và Pháp luật 7/2018.

Thứ tư, các đề tài luận án, luận văn đã bảo vệ

4

Luận án tiến sĩ Luật học "Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm

soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam" của tác giả Nguyễn Văn Tuấn

năm 2015.

Luận văn thạc sỹ Luật học “Vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải

quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Bùi Thị Thanh Thuý năm 2007;

Luận văn thạc sỹ Luật học “Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên

ngành ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thục năm 2011; Luận văn

thạc sỹ Luật học “Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực Nội vụ ở tỉnh Nam Định”

Nguyễn Thị Thanh Thủy năm 2017;… Các nghiên cứu trước đây sẽ là nguồn tài

liệu tham khảo hữu ích cho tác giả về các vấn đề lý luận về thanh tra. Tuy nhiên các

đề tài trên chủ yếu phân tích về thanh tra chuyên ngành và vai trò của thanh tra nhà

nước trong lĩnh vực hành chính.

Nhìn chung, đã có khá nhiều đề tài nghiên cứu về hoạt động thanh tra nói chung

nhưng đến nay, chưa có công trình nghiên cứu nào về tổ chức và hoạt động của

thanh tra nội bộ từ thực tiễn Đại học Quốc gia Hà Nội. Do vậy, trên cơ sở những kết

quả nghiên cứu trước đây và các văn bản quy pham pháp luật hiện nay về tổ chức

và hoạt động thanh tra, việc nghiên cứu về đề tài này sẽ góp phần đóng góp thêm

những luận cứ khoa học, cũng như cơ sở thực tiễn trong tổ chức và hoạt động của

thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết

định thành lập nói chung và của Đại học Quốc gia Hà Nội nói riêng.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu:

Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ những vấn đề lý luận chung về tổ

chức và hoạt động thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập nói chung; đánh

giá đúng đắn thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra nội bộ từ thực tiễn Đại

học Quốc gia Hà Nội; đề xuất quan điểm, giải pháp về tổ chức và hoạt động của

thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập nói chung và Đại học Quốc gia Hà

Nội nói riêng.

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra nội

bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập: Quan niệm, thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn,

nội dung, đối tượng, trình tự thủ tục thanh tra trong đơn vị sự nghiệp công lập do

Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; yêu cầu đặt ra đối với tổ chức và hoạt

5

động thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ

quyết định thành lập.

- Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt của thanh tra nội bộ từ thực tiễn Đại học Quốc

gia Hà Nội; chỉ ra được những kết quả đạt được, hạn chế, bất cập và nguyên nhân.

- Đưa ra phương hướng, giải pháp nhằm kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả

hoạt động góp phần đảm bảo thực hiện hoạt động lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành trong

đơn vị sự nghiệp công lập.

4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn

về tổ chức và hoạt động của thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập và tập

trung vào công tác thanh tra tại Đại học Quốc gia Hà Nội.

4.2. Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi về nội dung nghiên cứu: Đề tài không chỉ nghiên cứu tổ chức và hoạt

động thanh tra do các các tổ chức thanh tra nội bộ tiến hành mà còn nghiên cứu

công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng

của các tổ chức thanh tra nội bộ để thấy được địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn và thực tiễn tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra nội bộ trong

các đơn vị sự nghiệp công lập.

- Về không gian: Luận văn nghiên cứu tổ chức và hoạt động của thanh tra nội bộ

tại Đại học Quốc gia Hà Nội.

- Về thời gian: Luận văn nghiên cứu với các số liệu từ năm 2013 đến năm 2017.

5. Kết quả dự kiến đạt đƣợc

Hiện nay chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện về cả lý luận và

thực tiễn về tổ chức và hoạt động thanh tra nội bộ từ thực tiễn Đại học Quốc gia Hà

Nội. Đây là đề tài mới, làm rõ được các vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động

thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết

định thành lập; tổng kết được thực tiễn tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh

tra nội ở Đại học Quốc gia Hà Nội tác giả hy vọng sẽ có những đóng góp thiết thực

về mặt lý luận và thực tiễn vào hoạt động nghiên cứu hiện này nhằm kiện toàn về tổ

chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ chức thanh tra nội bộ trong đơn vị sự

nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, cũng như tổ chức và

6

hoạt của thanh tra nội bộ Đại học Quốc gia Hà Nội. Qua đó, luận văn đã đưa ra một

số đề xuất về quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật, kiện toàn về mặt tổ

chức và hoạt động thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng

Chính phủ quyết định thành lập.

6. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu

6.1. Phương pháp luận

Luận văn dựa trên cơ sở lý luận Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường

lối của Đảng và Nhà nước về Nhà nước và Pháp luật, về giáo dục và đào tạo, các

quan điểm của Đảng và Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền, về cải cách

nền hành chính và công tác thanh tra.

6.2. Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp nghiên cứu tổng hợp: Phương pháp này chủ yếu tập trung nghiên

cứu, tham khảo, phân tích sách, tài liệu, công trình nghiên cứu khoa học, lịch sử để

làm rõ thêm lý luận về thanh tra, thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập.

- Phương pháp khảo sát thực tiễn: Để đánh giá thực trạng công tác thanh tra nội

bộ tại Đại học Quốc gia Hà Nội để đánh giá một cách khách quan trung thực và

đánh giá tính khả thi của các giải pháp được xây dựng;

- Nghiên cứu và phân tích thực trạng về tổ chức và hoạt động của thanh tra nội

bộ từ thực tiễn Đại học Quốc gia Hà Nội, đưa ra những nhận xét về những ưu điểm,

hạn chế, những bất cập… trên cơ sở đó đưa ra đề xuất, giải pháp cho phù hợp.

7. Kết cấu của luận văn

Ngoài mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, bố cục của luận văn gồm

03 chương cụ thể như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động thanh tra nội bộ trong đơn vị

sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra nội bộ từ thực tiễn

Đại học Quốc gia Hà Nội

Chương 3: Phương hướng, giải pháp kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả của

thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết

định thành lập.

7

Chƣơng 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG

THANH TRA NỘI BỘ TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP DO THỦ

TƢỚNG CHÍNH PHỦ QUYẾT ĐỊNH THÀNH LẬP

1.1. Quan niệm về thanh tra trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tƣớng

Chính phủ quyết định thành lập

1.1.1. Khái quát đơn vị sự nghiệp công lập

Nước ta đã trải qua các giai đoạn giai đoạn phát triển nhận thấy cần bỏ cơ chế tập

trung và bao cấp cần phải tập chung, nắm giữ cũng như điều tiết những hoạt động

kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô, không can thiệp quá sâu vào tất cả mọi lĩnh vực của

đời sống xã hội như trước đây. Sự ra đời của các ĐVSNCL giúp chia sẻ bớt gánh

nặng với nhà nước trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ công, góp phần cùng nhà nước

thực hiện tốt chức năng xã hội của mình. Ngoài chức năng cung cấp dịch vụ công,

ĐVSNCL còn có chức năng phục vụ quản lý nhà nước. Cũng chính từ sự đa dạng

của các dịch vụ công và quá trình thu hẹp phạm vi kiểm soát của nhà nước trong

lĩnh vực này mà nhà nước cần có một tổ chức có thể dễ dàng cho việc quản lý, kiểm

soát cả về số lượng cũng như chất lượng của các loại hình dịch vụ công.

Cơ cấu tổ chức của các cơ quan hành chính nhà nước trước đây ĐVSNCL là một

bộ phận cấu thành quan trọng. Cơ chế tài chính của cơ quan hành chính nhà nước và

đơn vị sự nghiệp công là cơ bản giống nhau, về kinh phí hành chính trong quá trình

thực thi nhiệm vụ, về biên chế và tổ chức hoạt động, trong khi các ĐVSNCL lại có

những đặc điểm khác biệt với các cơ quan hành chính, vì vậy một yêu cầu cấp bách

cần phải thực hiện đó là cải cách và tách chức năng quản lý nhà nước của cơ quan

hành chính với cung cấp dịch vụ công của đơn vị sự nghiệp.

Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 kèm

theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ cũng đưa ra nội dung

cải cách tổ chức bộ máy trong đó có vấn đề tách chức năng quản lý nhà nước của

Bộ, cơ quan ngang bộ đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước với chức năng

điều hành các tổ chức sự nghiệp công trực thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ; theo đó,

tách tổ chức hành chính với tổ chức sự nghiệp công để hoạt động theo các cơ chế

riêng, phù hợp, có hiệu quả. Trong phương hướng, nhiệm vụ cải cách hành chính

hành chính giai đoạn II (2006-2010), Chính phủ vẫn chủ trương cải cách các đơn vị

sự nghiệp dịch vụ công, bảo đảm tách rõ hành chính với sự nghiệp, hoàn thiện thể

8

chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp dịch vụ công trong tổ chức

và hoạt động. [10]

Trong lộ trình cải cách đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP

ngày 16 tháng 1 năm 2002 về chế độ tài chính áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có

thu, ngày 25/4/2006 Chính phủ có Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế, tài chính

đối với ĐVSNCL.

Trong Luật Viên chức năm 2010, được quy định tại Khoản 1, Điều 9 “Đơn vị sự

nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính

trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp

nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước.” [26]

Như vậy ĐVSNCL được thành lập bởi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ

chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội theo quy định của pháp luật; là bộ phận cấu

thành không thể thiếu trong tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước, tổ chức chính

trị, tổ chức chính trị - xã hội; ĐVSNCL có tư cách pháp nhân, với nhiệm vụ cung

cấp dịch vụ công phục vụ quản lý nhà nước; Trong ĐVSNCL có lực lượng lao động

chủ yếu là viên chức, đây là đặc trưng cơ bản của ĐVSNCL để phân biệt với cơ

quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp ngoài công lập, tổ chức khác…

ĐVSNCL là bộ phận cấu thành trong cơ cấu cơ quan tổ chức nhà nước nhưng

không mang tính quyền lực nhà nước, không có chức năng quản lý nhà nước và

hoàn toàn bình đẳng với các tổ chức, cá nhân trong quan hệ cung cấp dịch vụ công;

ĐVSNCL được thành lập theo trình tự thủ tục chặt chẽ.

Luật Viên chức năm 2010 quy định 2 loại ĐVSNCL gồm: Đơn vị được giao

quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự

và đơn vị chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính,

tổ chức bộ máy, nhân sự.

Xét dưới góc độ vị trí pháp lý, ĐVSNCL có thể chia thành 5 loại sau: đơn vị

thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ; đơn vị thuộc Tổng cục, Cục; đơn vị thuộc Ủy ban

nhân dân cấp tỉnh; đơn vị thuộc cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh;

đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Trong đó, ĐVSNCL thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ bao gồm: Các ĐVSNCL được

quy định tại nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức

của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ (các đơn vị nghiên cứu chiến lược, chính sách về

9

ngành, lĩnh vực; báo; tạp chí; trung tâm thông tin hoặc tin học; trường hoặc trung

tâm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức; học viện) và các ĐVSNCL

trong danh sách ban hành kèm theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. [21]

Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28 tháng 6 năm 2012 của Chính phủ quy

định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập quy định nguyên

tắc chung về thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập.

Theo quy định tại Điều 17 Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28 tháng 6 năm

2012 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp

công lập quy định nguyên tắc chung về thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công

lập. Thủ tướng chính phủ có thẩm quyền: Phê duyệt quy hoạch mạng lưới tổ chức

đơn vị sự nghiệp công lập trong phạm vi toàn quốc; Quyết định thành lập, tổ chức

lại, giải thể ĐVSNCL thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (trừ

các ĐVSNCL được quy định tại Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ);

ĐVSNCL trực thuộc tổng cục và tổ chức tương đương tổng cục; ĐVSNCL thuộc tổ

chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập mà không phải là

ĐVSNCL; ĐVSNCL thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia thành phố

Hồ Chí Minh; ĐVSNCL thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Quyết định thành lập, tổ

chức lại, giải thể ĐVSNCL theo quy định của luật chuyên ngành. [3]

Theo đó, trình tự, thủ tục thành lập ĐVSNCL được thực hiện theo quy định tại

Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28 tháng 6 năm 2012 của Chính phủ sau khi đáp

ứng các điều kiện: Xác định mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ; Phù hợp với quy hoạch

mạng lưới tổ chức ĐVSNCL đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (nếu có); Có trụ

sở làm việc hoặc đề án quy hoạch cấp đất xây dựng trụ sở đã được cấp có thẩm

quyền phê duyệt (trường hợp xây dựng trụ sở mới); trang thiết bị cần thiết ban đầu;

nguồn nhân sự và kinh phí hoạt động theo quy định của pháp luật.

1.1.2. Quan niệm thanh tra trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng

Chính phủ quyết định thành lập

1.1.2.1. Quan niệm chung về thanh tra

Thanh tra theo tiếng Anh (Inspect) - xuất phát từ gốc Latinh (In - Spectare) có

nghĩa là “nhìn vào bên trong", chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với

hoạt động của một số đối tượng nhất định.

10

Theo Từ điển tiếng Việt “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa

phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát

nhằm “xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra

thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “người làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn

thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”.

Trong lịch sử của nước ta, tên gọi “Thanh tra” chưa tồn tại qua các thời kỳ

phong kiến và trong từng thời kỳ khác nhau, quan niệm về thanh tra được thể hiện

khác nhau theo quy định của pháp luật. Chức năng tương tự như hoạt động thanh tra

đã hình thành.

Thời kỳ nhà Lý đã có chức quan “Đại sử đại phu” đặt ra dưới chiều Lý Thái Tổ

hoặc “Gián Nghị đại phu” như trường hợp Lý Đạo Thành; thời Lý Thái Tông đặt

thêm chức “Tả hữu phu”…

Chức năng của cơ quan thanh tra đã hình thành dưới triều đại phong kiến thông

qua hoạt động của Ngự sử đài (hoặc Đô sát viện). Ngự sử đài được trao nhiệm vụ

thay mặt vua để xem xét, giải quyết các khiếu kiện của dân và giám sát hoạt động

của bộ máy quan lại.

Trong thời kỳ phong kiến chế độ thanh tra tra giám sát hoạt động tương đối độc

lập. Ví dụ, một quan tri phủ mắc lỗi thì Hiến sát không cần thông qua quan cấp trấn

(cấp tỉnh) mà có quyền tâu thẳng lên Ngự sử đài hoặc trực tiếp lên Bộ Hình, thậm

chí lên cả vua. Ngay cả Bộ Lại là bộ có quyền hành cao nhất trong triều đình trong

việc tuyên bổ, thăng gián, bãi miễn quan lại song nếu thăng bổ không xứng thì Lại

Khoa vừa có quyền giới thiệu người khác vừa có quyền tố giác theo nguyên tắc lớn

nhỏ, trong ngoài cùng ràng buộc lẫn nhau. Ngoài ra, triều đình còn có chế độ giám

sát đặc biệt khác. [31]

Kể từ khi giành được độc lập năm 1945, nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra

đời. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã kí sắc lệnh số 64/SL ngày 23 tháng 11 năm 1945

thành lập Ban Thanh tra Đặc biệt, thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện. Hoạt động thanh

tra trong giai đoạn này tập trung vào giám sát hoạt động hành chính.

Hiến pháp năm 1946 hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ

quan chuyên trách nào, quyền kiểm soát đối với Chính phủ được giao cho Ban

Thường vụ của Nghị viện, thuật ngữ “thanh tra” chưa được sử dụng.

Hiến pháp năm 1959 đã đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành

các quyết định quản lí nhà nước.

11

Hiến pháp năm 1980 sử dụng thuật ngữ thanh tra với nội dung là một chức năng

của cơ quan quản lí nhà nước.

Pháp lệnh Thanh tra 1990 khảng định hoạt động thanh tra của các tổ chức thanh

tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lí nhà nước, là một

phương thức đảm bảo pháp chế tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực

hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa. [17]

Trong Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn,

quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê

của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng

trong bộ máy Nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân”.

Vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Thanh tra nhà

nước được quy định rõ hơn trong Luật Thanh tra năm 2004, khảng định tầm quan

trọng của công tác thanh tra trong việc thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội

mà Đại hội Đảng IX năm 2001 đề ra. Luật Thanh tra 2004 góp phần khắc phục sự

hoạt động độc lập của các tổ chức thanh tra chuyên ngành với tổ chức Thanh tra nhà

nước cấp Bộ đã tồn tại nhiều năm, đã gây ra những khó khăn, trở ngại cho công tác

quản lý các hoạt động thanh tra, kiểm tra của Bộ.

Hiện nay, Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra nhà nước là hoạt động

xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan

nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ,

quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra

hành chính và thanh tra chuyên ngành.” [23]

Tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ,

cơ quan ngang bộ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra sở;

Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; và cơ quan được giao thực hiện

chức năng thanh tra chuyên ngành. Cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò quan trọng

trong tiến hành các hoạt động thanh tra mà còn có vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn trong

công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

1.1.2.2. Quan niệm chung về thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập do

Thủ tướng Chính phủ thành lập

Thanh tra nội bộ là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do

pháp luật quy định của nội bộ đơn vị, cơ quan đối với việc thực hiện chính sách

pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn, nội quy, quy chế của cơ quan, tổ chức, cá nhân

trực thuộc nội bộ của đơn vị, cơ quan đó.

12

Thanh tra nội bộ là tổ chức thanh tra được thành lập trong cơ quan không có chức

năng quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước.

Hoạt động thanh tra nội bộ là hoạt động thanh tra của tổ chức thanh tra nội bộ,

của người được phân công làm công tác thanh tra nội bộ trong cơ quan không có

chức năng quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước.

Thanh tra nội bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết

định thành lập có thể hiểu là hoạt động thanh tra nội bộ tại đơn vị, giúp Thủ trưởng,

người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập do Chính phủ thành lập trong công tác

thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng với mục đích

nhằm phát hiện sơ hở, sai phạm trong cơ chế quản lý của đơn vị để kiến nghị biện

pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện hành vi vi phạm pháp luật, nội quy, quy chế

của đơn vị; giúp đơn vị, tổ chức, cá thực hiện chính sách pháp luật chính sách, pháp

luật liên quan; giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm

vi chức năng, nhiệm vụ của đơn vị theo quy định của pháp luật.

1.1.3. Đặc điểm thanh tra và đặc điểm của thanh tra nội bộ trong đơn vị sự

nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập

1.1.3.1. Đặc điểm của thanh tra

Thứ nhất, thanh tra mang tính quyền lực nhà nước

Thanh tra là một chức năng của quản lí nhà nước, tính quyền lực nhà nước của

hoạt động thanh tra luôn gắn bó chặt chẽ với quyền uy và phục tùng. Tính quyền lực

của hoạt động thanh tra thể hiện qua việc ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối

với tất cả các đối tượng bị thanh tra.

Chủ thể tiến hành thanh tra phải tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của

chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý để thực hiện chức năng quản lý Nhà nước.

Tính quyền lực Nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện rõ khi các cơ quan, tổ

chức, cá nhân là chủ thể tiến hành thanh tra đều có nhiệm vụ, quyền hạn được xác

định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó. Trong những trường hợp cần thiết

được phép áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.

Thứ hai, thanh tra luôn gắn với quản lý nhà nước

Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý, thanh tra

gắn liền với quản lý nhà nước. Quản lý nhà nước không thể tách rời hoạt động

thanh tra. Nội dung cơ bản của quản lý nhà nước bao gồm 3 mặt thống nhất chặt chẽ

với nhau: Ban hành quyết định quản lý; tổ chức, phân công, chỉ đạo việc thực hiện

các quyết định quản lý; kiểm tra việc thực hiện các quyết định quản lý.

13