Hoạt động giám sát dân cư ở Việt Nam (Phần 2)

CHƯƠNG III:

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG

CAO CHẤT LƯỢNG VÀ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG

GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 171

I. Một số giải pháp, kiến nghị chung đối với hoạt động giám

sát của cơ quan dân cử

1. Thay đổi quan niệm, nhận thức

Như đã phân tích, phạm vi giám sát rộng của Quốc hội, HĐND,

các chủ thể giám sát của Quốc hội và HĐND, của các công cụ giám

sát trước hết xuất phát từ quan niệm về quyền lực nhà nước cao nhất

của Quốc hội và quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND. Mặc

dù trong Hiến pháp 2013 đã thể hiện tư tưởng kiểm soát quyền lực

lẫn nhau giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư

pháp, nhưng trên thực tế, vẫn còn quan niệm Quốc hội có quyền lực

cao nhất, bao trùm lên các quyền khác; Quốc hội cần giám sát hoạt

động của tất cả các cơ quan nhà nước.

Do đó, để có thể xác định đúng phạm vi giám sát, cần quan niệm

giám sát của Quốc hội là việc theo dõi các hoạt động của hành pháp

có hiệu quả, tin cậy, minh bạch và trung thực không, để đảm bảo

rằng các khoản tiền được Quốc hội phê duyệt sẽ được sử dụng một

cách hợp pháp, có hiệu quả, và đúng mục đích đã đề ra¹. Tương tự

như vậy, giám sát của HĐND cũng không nên được coi là bao trùm

lên tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương. Sau khi tiến

hành các hoạt động lập pháp (ở trung ương và địa phương), nhiệm vụ

tiếp theo của cơ quan dân cử là xem xét liệu các văn bản quy phạm

pháp luật do mình ban hành có được thực thi đúng theo các mục tiêu

của các nhà lập pháp đề ra không.

1 John K. Johnson, Robert T. Nakamura, Tài liệu hướng dẫn định hướng cho nghị sỹ mới được

bầu, sách dịch, Ngân hàng thế giới và Ban Công tác đại biểu, Hà Nội, 2011.

172 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

Sự giám sát đối với hành pháp thường mang tính chất chính trị,

có nghĩa là tập trung vào hoạt động chính trị của Chính phủ, UBND

và các thành viên, mặc dù đôi khi được thực hiện bằng các hình thức

pháp lý. Nội dung của giám sát tập trung vào trách nhiệm và trách

nhiệm giải trình của Chính phủ, UBND. Trách nhiệm chính trị của

Chính phủ trước Quốc hội, UBND trước HĐND hàm ý trách nhiệm

về các chính sách của Chính phủ, UBND (có những trường hợp đó

là trách nhiệm về hành vi đạo đức của các thành viên Chính phủ,

UBND). Trách nhiệm giải trình của Chính phủ/UBND và của các

thành viên Chính phủ/UBND hàm ý nghĩa vụ phải trả lời trước Quốc

hội và nhân dân về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình

được giao. Khác với trách nhiệm phải làm, giải trình hàm ý báo cáo,

giải thích về những gì đã làm hoặc không làm theo trách nhiệm đó.

Trách nhiệm chính trị của Chính phủ là những gì phải làm

theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, theo ủy quyền của

nhân dân, của Quốc hội. Trách nhiệm giải trình hàm ý phải báo

cáo, giải thích về những gì đã làm hoặc không làm theo trách

nhiệm chính trị.

Hoạt động giám sát là nhằm đưa ra được những nhận định

chính xác đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước thuộc thẩm

quyền giám sát của Quốc hội và HĐND, và từ đó đề ra được những

biện pháp xử lý thích hợp. Giám sát đi kèm với sự quy kết về

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 173

trách nhiệm đối với các cơ quan chịu sự giám sát của Quốc hội và

HĐND. Chính điều này làm cho hoạt động giám sát có tính răn đe,

tạo cho các cơ quan nhà nước khác cơ hội để tự kiểm tra và điều

chỉnh lại hành vi của mình¹. Đây chính là sức mạnh của giám sát,

chứ không cần phải cố mở rộng phạm vi giám sát, vừa lãng phí

nguồn lực, vừa thiếu hiệu quả.

2. Thu hẹp đối tượng giám sát; giám sát có trọng điểm,

trọng tâm

2.1 Khoanh vùng đối tượng giám sát

Từ quan niệm về giám sát nói trên, cần thu hẹp phạm vi giám

sát của Quốc hội và HĐND, trước mắt là thu hẹp trên thực tế, về lâu

dài cần sửa đổi Hiến pháp, các đạo luật liên quan. Theo đó, để nâng

cao hiệu lực và hiệu quả giám sát tối cao của Quốc hội, chỉ nên tập

trung giám sát đối với hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng chính

phủ và các thành viên của Chính phủ. Không chỉ giám sát của toàn

thể Quốc hội tại kỳ họp, mà giám sát của UBTVQH, HĐDT và các

Ủy ban, Đoàn ĐBQH cũng chỉ nên tập trung vào Chính phủ và các

bộ. Điều này vừa góp phần làm cho Chính phủ mạnh lên, hạn chế

được tham nhũng, tiêu cực trong bộ máy hành pháp, vừa bảo đảm

tính pháp quyền của hành pháp². Việc giới hạn phạm vi giám sát như

vậy phù hợp với đặc điểm tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đồng

1 Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu, tlđd, trang 437.

2 Trần Ngọc Đường (1), tlđd.

174 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

thời cũng là quan niệm ở nhiều nước rằng giám sát của nghị viện là

giám sát Chính phủ¹. Quan trọng nhất, hoạt động giám sát sẽ không

bị dàn trải, thiếu tập trung, tốn kém nguồn lực, công sức, thời gian.

Với những lập luận tương tự như đối với Quốc hội, giám sát của

HĐND các cấp chỉ nên tập trung vào hoạt động của UBND cùng

cấp, các cơ quan chuyên môn hoặc chức danh của UBND. Điều này

phù hợp với nguyên tắc “HĐND chỉ giám sát cơ quan chịu trách

nhiệm trước mình”. Trong thực tế, HĐND gần như không có đủ

khả năng thực hiện hết chức năng giám sát và cũng không cần thiết

phải giám sát tới tận công dân, tổ chức kinh tế. Đối tượng giám sát

của HĐND hướng tới chủ yếu, quan trọng nhất là UBND, đây là cơ

quan do HĐND bầu ra và chịu trách nhiệm trước HĐND. TAND,

VKSND là đối tượng giám sát của HĐND nhưng có sự hạn chế nhất

định về phạm vi, nội dung giám sát. TAND, VKSND chấp hành pháp

luật chủ yếu trong lĩnh vực tố tụng mà việc thực hiện luật tố tụng có

những quy định riêng, có sự giám sát nội tại như xét xử phúc thẩm,

xét xử tái thẩm, giám đốc thẩm… bên cạnh đó một trong những

nguyên tắc của tố tụng là khi xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp

luật, quyết định của tòa án là nhân danh nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, vì vậy, chỉ có thể đánh giá, hủy bản án bởi một bản

án khác. HĐND gần như không thể tiến hành giám sát, nếu có thì chỉ

là pháp luật về tổ chức cơ quan tư pháp.

1 Văn phòng Quốc hội, Tổ chức và hoạt động của nghị viện các nước trên thế giới, Hà Nội, 2015.

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 175

Đối với ngành, lĩnh vực mà xảy ra những vấn đề cần quy trách

nhiệm, đó là trách nhiệm của thành viên Chính phủ hoặc UBND

được giao phân công phụ trách và trách nhiệm chung của Chính phủ

hoặc UBND. Tất nhiên, trong quá trình giám sát Chính phủ hoặc

UBND, Quốc hội hoặc HĐND có quyền trực tiếp tới các cơ quan,

tổ chức khác để tìm hiểu thông tin, phục vụ cho hoạt động giám sát

của mình. Ví dụ: HĐND tổ chức giám sát về lĩnh vực giáo dục thì

HĐND có quyền xuống các trường học, Sở giáo dục, Phòng giáo

dục… để thu thập dữ liệu phục vụ cho việc giám sát hoạt động của

UBND trong lĩnh vực chỉ đạo, điều hành nền giáo dục ở địa phương.

Việc Quốc hội, HĐND tập trung giám sát Chính phủ, UBND

vừa đảm bảo nguyên tắc của hoạt động giám sát là Quốc hội, HĐND

giám sát cơ quan, cá nhân mà Quốc hội, HĐND có quyền tác động

tới, vừa đảm bảo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam,

đảm bảo tính khả thi trong thực tế. Đây cũng là xu hướng, mô hình

của các nước trên thế giới khi cơ quan dân cử chỉ tập trung giám sát

cơ quan hành pháp do mình bầu, bổ nhiệm.

Riêng về hoạt động giám sát văn bản, trong bối cảnh các văn

bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành đã có

cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp sau khi được ban hành do

Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tư pháp thực hiện,

Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội chỉ nên tập trung giám sát

văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ. Khi điều kiện

cho phép, có thể chuyển công tác giám sát tính hợp hiến, hợp pháp

của các văn bản quy phạm pháp luật cho hệ thống tòa án (việc giám

176 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật do

Quốc hội, UBTVQH ban hành sẽ do cơ quan bảo hiến thực hiện), có

như vậy mới đảm bảo tính giám sát thường xuyên, liên tục đối với

công tác này (theo yêu cầu của người dân – những người có quyền và

lợi ích bị xâm hại trực tiếp từ việc ban hành văn bản quy phạm pháp

luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp).

2.2 Xác định nội dung trọng tâm của giám sát

Đối lập với những người cho rằng, giám sát của Quốc hội,

HĐND bao trùm mọi khía cạnh của tất cả các hoạt động do các cơ

quan nhà nước tiến hành, không ít người đề nghị nội dung giám

sát của Quốc hội chỉ nên tập trung vào các hoạt động ở tầm vĩ

mô, mang tính chất tổ chức thực hiện các đạo luật, nghị quyết của

Quốc hội. Trong đó, tập trung giám sát tối cao các hoạt động của

Chính phủ và các bộ trong lĩnh vực tài chính và ngân sách quốc

gia¹. Quốc hội và HĐND không buộc phải tiến hành giám sát đối

với việc thực hiện mọi quyết định mà mình đưa ra. Bởi vì đây là

một khối lượng công việc khổng lồ, Quốc hội và HĐND thực sự

không có khả năng để giám sát tất cả. Ngoài ra, sự ôm đồm trong

hoạt động giám sát còn có khả năng ảnh hưởng tiêu cực tới việc

thực hiện các chức năng quan trọng khác của Quốc hội và HĐND,

đặc biệt là chức năng lập pháp.

Theo các quan điểm nói trên, suy cho cùng, mọi hoạt động của

Nhà nước đều phải dựa trên cơ sở ngân sách quốc gia; các hoạt động

1 Trần Ngọc Đường, tlđd, trang 223.

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 177

này tốt hay xấu đều bắt nguồn từ hoạt động sử dụng tài chính, ngân

sách của Chính phủ và các bộ. Trong khi đó, giám sát tối cao của

Quốc hội trong lĩnh vực tài chính và ngân sách chưa được coi trọng

đúng mức. Quốc hội quyết định việc phân bổ ngân sách trung ương,

nhưng chưa kiểm soát được việc chi tiêu ngân sách, chưa đánh giá

được hiệu quả của việc sử dụng NSNN. Do vậy, cần xác định nội

dung cơ bản và quan trọng nhất của giám sát của Quốc hội là hoạt

động thu, chi ngân sách của Chính phủ và các bộ dựa trên cơ sở các

quyết định về chính sách tài chính và phân bổ ngân sách hàng năm

đã được Quốc hội thông qua. Ý kiến trên đây hoàn toàn xác đáng,

cần quan tâm hơn nữa vào việc giám sát trong lĩnh vực tài chính –

ngân sách đối với Chính phủ, các bộ ngành. Mặt khác, cần nhận thức

được rằng, khi giám sát trong các lĩnh vực khác, ví dụ văn hóa, xã

hội, hay môi trường, thì việc xem xét, soi xét chi tiêu ngân sách cũng

cần được đặc biệt chú ý. Những lập luận này cũng đúng với HĐND,

theo đó HĐND cần chú ý hơn đến giám sát trong lĩnh vực tài chính

– ngân sách và hiệu quả chi tiêu ngân sách của UBND, các cơ quan

chuyên môn của UBND cùng cấp.

Để hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND đạt mục tiêu bảo

đảm hiệu quả thực thi pháp luật của cơ quan nhà nước, cần khoanh

vùng, xác định đúng trọng tâm của mảng hoạt động này là giám sát

ở tầm chính sách. Điều này xuất phát từ nguyên tắc, trong một bộ

máy nhà nước hiệu năng việc phân công, phân nhiệm là hết sức quan

trọng. Bên cạnh giám sát còn có những hoạt động khác của các cơ

quan nhà nước đều nhằm mục đích bảo đảm pháp luật được thực thi

178 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

nghiêm chỉnh. Nếu hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND không

được thực thi ở tầm chính sách mà đi vào những vấn đề quá cụ thể,

thì khó lòng tránh khỏi sự bao biện và sự chồng chéo. Mọi sự chồng

chéo đều tiềm ẩn hiểm hoạ của tình trạng rối loạn chức năng, đồng

thời vô hiệu hoá chế độ trách nhiệm.

Quốc hội, HĐND cần tập trung giám sát những vấn đề liên quan

đến lợi ích của cả quốc gia, địa phương hoặc của hàng triệu người

chứ không xem xét việc của một người. Ở Thụy Điển, Quy chế hoạt

động của Quốc hội Thụy Điển không cho phép các đại biểu Quốc

hội đưa ra xem xét trước Quốc hội những vấn đề có tính cụ thể thuộc

về cá nhân hoặc nhóm cá nhân nào đó. Thế nhưng, Quốc hội lại

thành lập ra cơ quan Thanh tra Quốc hội (ombudsman) để xem xét

các khiếu nại, tố cáo của công dân. Động tác giám sát của Quốc hội

ở đây chỉ là xem xét báo cáo hàng năm của Thanh tra Quốc hội và

có những quyết định cần thiết về mặt chính sách, pháp luật để cải

thiện tình hình¹. Việc các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội

và HĐND tiến hành khảo sát tình hình thực tế hoặc xem xét một vụ

việc cụ thể chỉ thực sự hữu ích và có hiệu quả khi các hoạt động này

phục vụ mục đích giám sát một vấn đề thuộc tầm chính sách quốc

gia hoặc địa phương.

Để giám sát có trọng tâm, trọng điểm, điều quan trọng là cần

xác định đúng vấn đề phải tiến hành giám sát. Vì vậy, Quốc hội và

HĐND cần chọn được những vấn đề quan trọng nhất để giám sát

1 Nguyễn Sĩ Dũng, Hoàng Minh Hiếu, tlđd, trang 436.

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 179

và tiến hành giám sát đến nơi, đến chốn, theo đuổi vấn đề đến cùng.

Làm được điều này thì hiệu quả giám sát sẽ cao hơn. Việc giám

sát tràn lan, đặc biệt là trong trường hợp không làm rõ được trách

nhiệm và được các giải pháp, có thể triệt tiêu tính răn đe của hoạt

động giám sát.

Dù Luật chưa đề cập, nhưng thực tế việc áp dụng hình thức

“giám sát chuyên đề” của Quốc hội thực hiện gần 10 năm cho thấy

đây là hình thức giám sát thích hợp, làm cho giám sát có trọng tâm,

trọng điểm, có hiệu quả tác động tích cực đến việc thi hành pháp

luật cũng như góp phần làm cho bộ máy các cơ quan nhà nước hoạt

động tốt hơn¹. Về nguyên tắc Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

phải xem xét tình hình thi hành Hiến pháp và toàn bộ hệ thống luật,

nghị quyết do Quốc hội ban hành, pháp lệnh, nghị quyết do Ủy ban

thường vụ Quốc hội ban hành; nhưng cách thiết kế theo các nghị

quyết về chương trình giám sát là phù hợp nhằm tập trung, đi sâu vào

lĩnh vực đang có vấn đề, ở vào thời điểm nào đó thấy cần thiết phải

giám sát ở tầm Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội.

3. Một số giải pháp, kiến nghị về chủ thể giám sát

3.1. Tạo vị thế độc lập, động lực giám sát cho các chủ thể giám sát

Để khắc phục những hạn chế liên quan đến các chủ thể giám

sát, về lâu dài, cần nghiên cứu đổi mới lại nền tảng bầu cử, thiết kế

mô hình tổ chức bộ máy nhà nước phù hợp nhằm tạo vị thế độc lập

1 Từ năm 2004 đến năm 2013, Quốc hội đã tiến hành “giám sát chuyên đề” 18 nội dung- mỗi

năm thường 2 nội dung; Ủy ban thường vụ Quốc hội giám sát 20 nội dung.

180 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

hơn cho các chủ thể giám sát. Nếu muốn đại diện cho toàn quốc, đại

diện cho cử tri thì hệ thống đơn vị bầu cử phải được phân chia theo

nguyên tắc khác, đan xen giữa các đơn vị hành chính. Như Trưởng

Đoàn ĐBQH TP Đà Nẵng (Quốc hội khóa XIII) phát biểu, “cần

xây dựng cơ chế, giải pháp hữu hiệu, khả thi nhằm xóa bỏ mặc định

Đảng cử dân bầu vốn trở thành nguyên tắc lâu nay. Cần đổi mới căn

bản việc đề cử và tự ứng cử để tìm người hiền tài ra gánh vác việc

nước. Phải sửa đổi cơ chế quá nặng về cơ cấu, theo hướng giảm

đến mức tối đa cán bộ chủ chốt cơ quan Đảng, chính quyền tham

gia Quốc hội, Hội đồng nhân dân nhằm tạo điều kiện để các đồng

chí lãnh đạo yên tâm chỉ đạo điều hành hoạt động của ngành, địa

phương, không ngại vất vả, dự họp Quốc hội, Hội đồng hàng tuần,

hàng tháng trời, không để ghế trống trong hội trường khi họp Quốc

hội, Hội đồng nhân dân”¹. Hoàn thiện cơ chế bầu cử, cơ chế theo

dõi hoạt động của ĐBQH để cử tri dễ dàng đánh giá việc thực hiện

nhiệm vụ đại biểu của người do mình bầu ra.

Để nâng cao năng lực giám sát của đại biểu dân cử trước hết cần

giải quyết tốt mối quan hệ giữa cơ cấu và năng lực đại diện của đại

biểu. Muốn vậy, cần tạo ra sự nhận thức thống nhất về việc không

phải có đại diện theo cơ cấu là đã đại diện tốt cho cử tri. Năng lực,

động lực đại diện còn quan trọng hơn cơ cấu đại diện. Tiếp đó là tăng

số lượng đại biểu hoạt động chuyên trách, hạn chế xung đột lợi ích

trong giám sát do đại biểu là cấp dưới của người được giám sát. Tăng

1 Lê Kiên, ‘Cần xóa cơ chế Đảng cử dân bầu’, Báo tuổi trẻ điện tử, tại địa chỉ http://tuoitre.vn

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 181

thêm số đại biểu chuyên trách. Về lâu dài, cần đảm bảo 100% thành

viên các Ủy ban của Quốc hội là thành viên hoạt động chuyên trách.

Tiến tới thực hiện chế độ ĐBQH chuyên nghiệp, ĐBQH thực

sự là người được nhân dân “thuê” để cung cấp “dịch vụ” đại diện

cho ý chí, nguyện vọng của cử tri và thực hiện các nhiệm vụ khác

của người ĐBQH và được trả lương để các ĐBQH yên tâm thực

hiện nhiệm vụ của mình. Đảm bảo cho mỗi ĐBQH có Văn phòng

ĐBQH riêng, có ngân sách và bộ máy giúp việc riêng để giải phóng

ĐBQH khỏi các công việc hành chính, sự vụ, tập trung thời gian, trí

tuệ, công sức vào việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu. Mỗi Văn phòng

ĐBQH đều có website riêng phục vụ công tác thông tin, liên lạc của

ĐBQH trong thời đại cách mạng thông tin và truyền thông.

ĐBQH, đại biểu HĐND hoạt động không phải vì mục đích tự

thân mà vì mục tiêu phục vụ yêu cầu của cử tri đã bầu ra mình.

Đại biểu là người được nhân dân chọn lựa để thực hiện chức năng

đại diện và bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích chính đáng của cử tri.

Hoạt động giám sát của ĐBQH, đại biểu HĐND cũng vì thế được

thực hiện chủ yếu do yêu cầu, sự thúc đẩy từ ý chí, nguyện vọng

của nhân dân (cử tri) - chủ thể đích thực của quyền lực nhà nước

cũng là người dễ bị tổn thương từ hành vi lạm quyền của các cơ

quan công quyền.

3.2. Phân định phạm vi giám sát của các chủ thể giám sát

Việc phân định, xác định phạm vi giám sát của các chủ thể có

thẩm quyền giám sát là một trong các vấn đề quan trọng, nếu xác định

đúng phạm vi giám sát cho từng chủ thể có thẩm quyền giám sát thì sẽ

tạo thuận lợi cho các chủ thể thực hiện đúng nhiệm vụ giám sát được

182 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

giao với chất lượng cao. Thực tiễn quy định của pháp luật và tổ chức

thực hiện giám sát trong những năm qua cho thấy, có hoạt động giám

sát được giao cho nhiều chủ thể có thẩm quyền giám sát cùng thực

hiện, nhưng cũng có hoạt động giám sát không giao cho một chủ thể

giám sát nào thực hiện.

Vì vậy, trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ

chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt

động giám sát của Quốc hội và HĐND, cần xác định lại các hình

thức giám sát, nội dung giám sát tương ứng với các chủ thể giám sát.

Các hình thức giám sát cần hướng về chủ thể quan trọng nhất trong

hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân nói chung và hoạt động

giám sát nói riêng là các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân

dân. Bên cạnh đó, hình thức giám sát phải được xây dựng trên cơ sở

đặc điểm tổ chức, hoạt động của các chủ thể tiến hành giám sát, đối

tượng chịu sự giám sát. Quy định nội dung giám sát, trình tự, thủ tục

thực hiện, quyền và trách nhiệm của chủ thể giám sát, đối tượng chịu

sự giám sát trong từng lĩnh vực cụ thể.

Bảng dưới đây có thể nêu một số ý kiến gợi mở về phạm vi giám

sát của các chủ thể trong Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Đối với

hoạt động giám sát của mỗi loại chủ thể đều có những triết lý rõ ràng.

Quốc hội toàn thể thường là nơi để tranh luận, thảo luận và bỏ phiếu

tín nhiệm/bất tín nhiệm. Ủy ban là chủ thể có thể tiến hành các hoạt

động giám sát sâu về cả ba khía cạnh là giám sát nội dung, giám sát

pháp lý và giám sát kinh tế với công cụ điều tra, khảo sát của mình.

Cá nhân đại biểu có thể hỏi, chất vấn hay đề xuất những dự luật với

mục đích giám sát hơn là lập pháp. Quốc hội chỉ nên giám sát những

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 183

vấn đề mang tính chính sách vĩ mô; hoạt động giám sát phải gắn với

việc hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật, còn đối với những

vấn đề có tính chất cá biệt, cụ thể giám sát đối với vụ việc khiếu nại,

tố cáo cụ thể cần giao cho các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc

hội và Đoàn đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát.

Bảng: Các chủ thể và các mục tiêu giám sát¹

Giám sát về mặt

nội dung

Giám sát về

mặt pháp lý

Giám sát về mặt

kinh tế

Quốc hội;

HĐND

Chất vấn

Thảo luận về ngân

sách nhà nước

Thảo luận về kinh

tế - xã hội

Bỏ phiếu tín nhiệm

Xem xét báo cáo

Giám sát VBQPPL

Giám sát chuyên đề

UBTVQH;

Thường trực

HĐND

Chất vấn

Giám sát việc Thảo luận về ngân

giải quyết khiếu sách nhà nước

Xem xét báo cáo

Giám sát chuyên đề nại, tố cáo

Thảo luận về kinh

tế - xã hội

Các Uỷ ban,

Ban

Thẩm tra

Dân nguyện

Điều tra

NSNN, Tài chính

công

Phiên giải trình

Điều tra

Ủy ban Tài chính

– ngân sách; Ban

Kinh tế - ngân sách

Phiên giải trình

Điều tra

1 Điểu chỉnh và bổ sung từ sách: TS Nguyễn Sĩ Dũng (chủ biên), Giám sát của Quốc hội

dưới góc nhìn tham chiếu, Văn phòng Quốc hội, Lưu hành nội bộ.

184 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

Cá nhân

Chất vấn

Giám sát việc NSNN, tài chính

giải quyết khiếu công

nại, tố cáo

ĐBQH, đại

biểu HĐND

Đoàn ĐBQH,

Tổ đại biểu

HĐND

Giám sát chuyên đề Giám sát việc

giải quyết khiếu

nại, tố cáo

Các quan chức

được chỉ định

Kiểm toán NN

Cụ thể hơn, trong điều kiện hiện nay, Ủy ban thường vụ Quốc

hội cần giảm dần các hoạt động giám sát trực tiếp của mình với tư

cách là một chủ thể của hoạt động giám sát. Việc này cũng phù hợp

với quan điểm chỉ đạo của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động

của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Ủy ban thường vụ Quốc

hội cần tập trung cao nhất thời gian để thực hiện nhiệm vụ của mình

theo đúng chức năng là cơ quan thường trực của Quốc hội, chịu trách

nhiệm chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc

và các Uỷ ban của Quốc hội, trong đó có hoạt động giám sát; chuẩn

bị và chủ trì các kỳ họp Quốc hội, tổ chức để đại biểu Quốc hội thực

hiện quyền chất vấn trong thời gian giữa hai kỳ họp...

Đối với Quốc hội, nên hạn chế việc giám sát ở địa phương, cơ

sở, tăng cường việc giám sát ở các tầng nấc trên của bộ máy nhà

nước, ở tầm chính sách, nhất là việc ban hành các văn bản quy phạm

pháp luật của các cơ quan, tổ chức thuộc phạm vi giám sát của Hội

đồng dân tộc, các Ủy ban. Để tránh tình trạng chồng chéo trong

giám sát, các Đoàn đại biểu Quốc hội cần chủ động phối hợp với các

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 185

Đoàn giám sát của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội,

với Thường trực và các Ban của Hội đồng nhân dân để kết hợp giám

sát trong cùng một nội dung. Mỗi đợt giám sát cần phải có văn bản

cụ thể gửi trước và nêu rõ nội dung, yêu cầu, thời gian làm việc của

Đoàn đại biểu Quốc hội với cơ quan được giám sát. Tuỳ theo nội

dung giám sát mà tổ chức đoàn giám sát cho phù hợp. Thiết lập cơ

chế chia sẻ thông tin về hoạt động giám sát giữa các chủ thể giám sát

(để khắc phục tình trạng trùng lặp trong việc thu thập thông tin, trùng

lặp trong việc báo cáo của các đối tượng bị giám sát v.v.).

Về lâu dài, khi Quốc hội và Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên

nghiệp, thường xuyên thì tiến tới thay thế mô hình Ủy ban thường vụ

Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân bằng cơ chế Ban lãnh đạo

Quốc hội như mô hình nghị viện các nước trên thế giới. Đồng thời,

cần nghiên cứu tổ chức thêm các ủy ban của Quốc hội, các Ban của

Hội đồng nhằm đảm bảo tính chuyên môn hóa trong hoạt động của

các ủy ban, các Ban.

3.3. Nâng cao năng lực của đại biểu dân cử

Thực tế cho thấy rằng hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám

sát của Quốc hội được quyết định bởi chất lượng hoạt động giám sát

của từng đại biểu Quốc hội. Chính vì vậy, mỗi đại biểu ngoài việc

đảm bảo những kỹ năng của một đại biểu dân cử, nâng cao năng

lực, trách nhiệm và bản lĩnh để hoàn thành được trọng trách mà

mình đang thực hiện, còn phải bồi đắp thêm những kỹ năng về phát

hiện, phân tích, đánh giá khách quan đúng đắn đối với vấn đề thuộc

186 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

nội dung giám sát. Đặc biệt, rèn luyện lòng tin về tính không khoan

nhượng trước những hành vi vi phạm pháp luật, về tính công bằng

của những quy phạm pháp luật, về lợi ích của quốc gia, dân tộc và

nhân dân được đưa làm hàng đầu, người đại biểu sẽ nâng cao được

trách nhiệm và bản lĩnh của mình trong các hoạt động giám sát, nhất

là giám sát ở tầng cao nhất trong bộ máy nhà nước¹.

Các đại biểu dân cử cần tiếp tục được nâng cao năng lực, trình

độ, kỹ năng giám sát; cần được tập huấn về kỹ năng tiến hành hoạt

động giám sát độc lập của mình (từ kỹ năng tìm kiếm, thu thập thông

tin phục vụ việc giám sát, kỹ năng sử dụng chuyên gia phục vụ việc

giám sát, kỹ năng ứng xử với đối tượng chịu sự giám sát v.v.). Hiệu

quả của các hoạt động giám sát phụ thuộc rất lớn vào khả năng của

các vị đại biểu Quốc hội trong việc phân tích thông tin. Để làm được

điều này, quan trọng là các đại biểu, đặc biệt là các đại biểu chuyên

trách phải có sự chuyên môn hóa rất sâu. Quốc hội các nước đều tổ

chức công việc theo cách làm như vậy. Cần thực hiện phương thức

chuyển giao kinh nghiệm giám sát của những đại biểu giàu kỹ năng,

kinh nghiệm cho những đại biểu còn ít kỹ năng, kinh nghiệm hơn

(thông qua các buổi tọa đàm, trao đổi kinh nghiệm hoặc thông qua

các khóa tập huấn trong đó các ĐBQH, đại biểu HĐND hoặc nguyên

là ĐBQH, đại biểu HDND có nhiều kỹ năng, kinh nghiệm trực tiếp

là giảng viên truyền thụ kinh nghiệm).

1 GS. TS Trần Ngọc Đường, ‘Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội – Nhận thức lý luận

và thực tiễn’, website Trung tâm Bồi dưỡng.gov.vn, Cập nhật : 12:10 - 02/11/2010

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA CƠ QUAN DÂN CỬ Ở VIỆT NAM – VẤN ĐỀ VÀ GIẢI PHÁP I 187

Đại biểu Phạm Thị Hải, đoàn đại biểu Quốc

Hội tỉnh Đồng Nai: “Giám sát thì không cần phải

nhiều đoàn, không cần phải nhiều nội dung nhưng

nội dung nào đi sâu vào nội dung đó. Đại biểu tham

gia giám sát ở địa phương nên chăng tiếp tục giám

sát ở Trung ương thì mới đảm bảo sự liên tục, làm

hết trách nhiệm. Có nghĩa là nên nội dung ít, đoàn

giám sát không cần phải nhiều nhưng đại biểu được

đeo bám đến cùng nội dung mình mong muốn”.⁴

4. Một số giải pháp, kiến nghị nhằm thực hiện tốt các công

cụ giám sát.

Dựa trên các quy định hiện hành và những quy định sẽ được sửa

đổi, bổ sung, cần thực hiện tốt các công cụ giám sát của Quốc hội,

HĐND. Bên cạnh việc cố gắng sử dụng những công cụ chưa được

thực hiện như Ủy ban điều tra của Quốc hội, bỏ phiếu tín nhiệm, cần

cải tiến cách thức tiến hành một số công cụ giám sát lâu nay như chất

vấn và trả lời chất vấn; giám sát chuyên đề; xem xét báo cáo; giám

sát VBQPPL, giải trình. Cần kết hợp các công cụ giám sát này, khai

thác thế mạnh của từng công cụ nhằm mang lại hiệu lực, hiệu quả

tổng thể của hoạt động giám sát.

4.1. Chất vấn và trả lời chất vấn

Việc thực hiện chất vấn và trả lời chất vấn cần phải phù hợp với

quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội; đồng thời, bảo đảm

188 I VĂN PHÒNG QUỐC HỘI - VIỆN CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ PHÁP LUẬT

tính khả thi, phù hợp với tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Hội

đồng nhân dân ở nước ta hiện nay¹. Theo đó, tất cả các chất vấn của

đại biểu được gửi trước tới đối tượng trả lời chất vấn bằng văn bản.

Người bị chất vấn có trách nhiệm trả lời các câu hỏi chất vấn của đại

biểu. Đồng thời, căn cứ chương trình kỳ họp, nội dung chất vấn của

đại biểu, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân

dân sẽ dự kiến danh sách những người trả lời chất vấn, nội dung

nhóm vấn đề chất vấn tại phiên họp toàn thể Quốc hội, Hội đồng

nhân dân.

Bên cạnh đó, ngoài những câu hỏi chất vấn có liên quan đến

nhóm vấn đề chất vấn được xác định trước, tại các phiên chất vấn,

đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân cũng có thể đặt thêm

những câu hỏi trong phạm vi phụ trách của người bị chất vấn. Điều

này bảo đảm người bị chất vấn phải trả lời chất vấn của đại biểu

Quốc hội, Hội đồng nhân dân một cách trực tiếp trước Quốc hội, Hội

đồng nhân dân tại kỳ họp hoặc tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc

hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội. Đối với chất vấn chưa

được trả lời trực tiếp tại phiên họp thì Quốc hội, Ủy ban thường vụ

Quốc hội/Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân cho

trả lời bằng văn bản. Văn bản trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội

được gửi đến đại biểu Quốc hội có chất vấn, Ủy ban thường vụ Quốc

hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và được đăng tải trên trang thông

tin điện tử của Quốc hội trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày chất vấn;

1 Ban Soạn thảo Dự án Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, Báo cáo đánh giá

tác động của dự án Luật, 1/2015.