Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
giẢi pháp nâng cao hiỆu quẢ hoạT động lập pháp
của hội đỒng dân Tộc, các ủy ban của quốc hội1
Đinh Thanh Hương
ThS.-Viện-Nghiên-cứu-lập-pháp
Tóm tắt:
Thông tin bài viết:
Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là thiết chế hiến định quan
trọng trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội. Để nâng cao hiệu quả hoạt
động lập pháp của Quốc hội, cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp,
trong đó có nhóm giải pháp tiếp tục đổi mới về cơ cấu tổ chức và tăng
cường chất lượng, hiệu quả hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội.
Từ khóa: Hội đồng dân tộc, Ủy ban
của Quốc hội, lập pháp, thẩm tra.
Lịch sử bài viết:
Ngày nhận bài : 25/10/2020
Biên tập
: 05/11/2020
: 08/11/2020
Duyệt bài
Abstract:
Article Infomation:
The Ethnic Council and the Committees of the National Assembly are
important constitutional institutions in the organizational structure of
the National Assembly. In order to improve the effectiveness of the
legislative activities of the National Assembly, it is necessary to
synchronously carry out a series of solutions, including a group of
solutions to continue innovating the organizational structure and
enhancing the quality and efficiency of verification activities by Ethnic
Council, Committees of National Assembly.
Keywords: Ethnic Council and
Committees of the National
Assembly, legislation, verification.
Article History:
Received
Edited
Approved
: 25 Oct. 2020
: 05 Nov. 2020
: 08 Nov. 2020
1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội
đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
- Về cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội
Từ khi được thành lập đến nay, số lượng
các Ủy ban của Quốc hội đã được tăng
cường hơn, với nhiều lần chia, tách, thành
lập mới một số Ủy ban, như tách Ủy ban
Pháp luật thành Ủy ban Pháp luật và Ủy ban
Tư pháp; tách Ủy ban Kinh tế và Ngân sách
thành Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Tài chính,
ngân sách… Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn có
Ủy ban có phạm vi lĩnh vực hoạt động quá
rộng, nên có khó khăn nhất định trong việc
bao quát toàn bộ, cũng như chuyên sâu vào
một số lĩnh vực, vấn đề liên quan trong hoạt
động lập pháp và giám sát.
Ví dụ như Ủy ban Khoa học, Công nghệ
và Môi trường của Quốc hội, bên cạnh phụ
trách lĩnh vực về “khoa học”, “công nghệ”
thì còn phụ trách cả về “môi trường”. Như
chúng ta đã biết, Quốc hội với ba chức năng
là lập pháp, giám sát và quyết định những
vấn đề quan trọng của đất nước thì mỗi Ủy
ban chuyên môn đều thực hiện cả ba chức
năng này theo lĩnh vực mà mình phụ trách.
1
Bài viết thuộc công trình nghiên cứu của Đề tài cấp Bộ, mã số ĐTCB.2018-03: “Quyền lập pháp trong cơ
chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013” do
Viện Nghiên cứu lập pháp chủ trì.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
11
Số 22 (422) - T11/2020
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
Chính vì vậy, Ủy ban Khoa học, Công nghệ
và Môi trường của Quốc hội hiện phụ trách
cả 3 lĩnh vực là khoa học, công nghệ và môi
trường là quá rộng. Trong khi bên Chính phủ
có hai bộ độc lập quản lý nhà nước về các
lĩnh vực này là Bộ Khoa học và Công nghệ
và Bộ Tài nguyên và Môi trường thì ở Quốc
hội hiện nay chỉ có một Ủy ban chuyên môn
phụ trách là Ủy ban Khoa học, Công nghệ
và Môi trường. Mặt khác, lĩnh vực “tài
nguyên” hiện nay vẫn chưa có sự theo dõi
chuyên sâu do chưa có Ủy ban chuyên môn
nào của Quốc hội theo dõi. Như vậy, Ủy ban
Khoa học, Công nghệ và Môi trường có
phạm vi hoạt động quá rộng nên khó có thể
chuyên sâu vào từng lĩnh vực, nhất là trong
hoạt động lập pháp và giám sát của Quốc
hội. Trong khi đó, tình trạng vi phạm pháp
luật về tài nguyên và môi trường trong
những năm gần đây diễn biến rất phức tạp,
trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng môi
trường sống của người dân, làm suy giảm
nghiêm trọng nguồn tài nguyên đất nước2.
Điều này đòi hỏi Quốc hội phải có cơ quan
chuyên sâu phụ trách lĩnh vực tài nguyên và
môi trường để tăng cường hơn nữa sự giám
sát, kiểm soát quyền lực nhà nước trong tổ
chức thực hiện pháp luật về tài nguyên và
môi trường.
này, giúp cho công tác hoạch định, phản biện
chính sách được xem xét, phân tích, đánh giá
một cách toàn diện trên mọi lĩnh vực hoạt
động khác nhau. Đồng thời, cơ cấu này cũng
góp phần gắn hoạt động của Hội đồng dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội với thực tiễn
sinh động trên mọi lĩnh vực của đời sống
kinh tế - xã hội, làm cho hoạt động của Hội
đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội phù
hợp, sát với yêu cầu mà thực tế cuộc sống
đang đặt ra.
Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay,
thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy
ban của Quốc hội đa số đều là ĐBQH hoạt
động không chuyên trách, các ĐBQH này
đang có những công việc chính, thường
xuyên tại nơi công tác, và chỉ dành khoảng
1/3 thời gian cho hoạt động của Quốc hội4.
Đây là yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng,
hiệu quả hoạt động của Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội. Đặc thù của Quốc
hội Việt Nam là hoạt động không thường
xuyên, hoạt động theo kỳ họp, mỗi năm hai
kỳ, mỗi kỳ khoảng một tháng. Chính vì vậy,
tổng thời gian tham gia của các ĐBQH hoạt
động không chuyên trách tại Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội là rất hạn chế.
Điều này cũng dẫn tới công việc sẽ dồn vào
Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban
của Quốc hội, và do đó, trong nhiều trường
hợp không thể thực hiện được hết các nhiệm
vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật.
Các nhiệm kỳ Quốc hội gần đây cho thấy,
thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy
ban của Quốc hội là ĐBQH hoạt động
chuyên trách chiếm tỷ lệ thấp là một rào cản
không nhỏ trong việc bảo đảm chất lượng,
- Về cơ cấu, thành phần, số lượng của
đại biểu Quốc hội là thành viên của Hội
đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
Cơ cấu, thành phần đại biểu Quốc hội
(ĐBQH) mang tính đại diện rộng rãi cho các
tầng lớp nhân dân3. Do đó, cơ cấu thành
phần của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của
Quốc hội cũng phản ánh tính chất đa dạng
2
3
thuc-pham-612958/.
Kết quả bầu cử ĐBQH khóa XIV đã thể hiện cơ cấu, thành phần đại biểu: Theo Báo cáo tóm tắt tổng kết
cuộc bầu cử ĐBQH khóa XIV và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2021 của Hội đồng
Bầu cử quốc gia gửi ĐBQH ngày 19/7/2016 đã nêu rõ cơ cấu, thành phần ĐBQH khóa XIV (nguồn: “Quốc
hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam kế thừa, đổi mới và phát triển” của Viện Nghiên cứu lập
pháp, UBTVQH, Nxb. Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội, 2016, tr.19).
4
Theo khoản 2 Điều 24 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, “Đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên
trách phải dành ít nhất một phần ba thời gian làm việc trong năm để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của
đại biểu Quốc hội”.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
12
Số 22 (422) - T11/2020
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
hiệu quả hoạt động của Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội5.
nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, các Ủy viên
thường trực. Khoản 1 Điều 10 Luật sửa đổi,
bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc
hội năm 2020 quy định ngoài những thành
phần đại biểu như quy định tại Luật Tổ chức
Quốc hội năm 2014 thì Thường trực Ủy ban
có thêm Ủy viên chuyên trách. Tuy nhiên,
qua thực tế triển khai thực hiện cho thấy, các
quy định về cơ cấu tổ chức của Hội đồng
Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội còn rất
chung chung, chỉ dừng lại ở những quy định
mang tính nguyên tắc nên trong quá trình tổ
chức thực hiện cũng gặp không ít những khó
khăn, vướng mắc nhất định. Chẳng hạn như
số lượng thành viên của Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội bao nhiêu là hợp
lý và phù hợp? Có tiêu chí phân bổ số lượng
thành viên vào Hội đồng Dân tộc và các Ủy
ban hay không? Trên thực tế, có Ủy ban thì
có quá ít thành viên tham gia, trong khi đó
có Ủy ban thì lại quá đông, dẫn đến tình
trạng nơi thì thiếu, nơi thì lại thừa nguồn
nhân lực bảo đảm hiệu quả hoạt động; có Ủy
ban thì tổ chức các tiểu ban trong cơ cấu của
mình, có Ủy ban thì lại không tổ chức; tỷ lệ
số thành viên Ủy ban hoạt động theo chế độ
chuyên trách và không chuyên trách ở mỗi
Ủy ban cũng rất khác nhau, chưa có các tiêu
chí đánh giá cụ thể, khoa học.
Mặt khác, trong các khóa Quốc hội gần
đây thì có khoảng 30% tổng số ĐBQH hoạt
động chuyên trách và khoảng 70% tổng số
ĐBQH là đại biểu hoạt động không chuyên
trách6, trong đó, nhiều ĐBQH làm việc trong
các cơ quan hành pháp và tư pháp7. Công
việc mà ĐBQH (hoạt động không chuyên
trách) đang công tác vẫn được xem là công
việc chính, thường xuyên, có quan hệ gắn
bó, mật thiết hơn, nếu so với công việc
“kiêm nhiệm” là ĐBQH. Vì vậy, rất khó để
các ĐBQH này công khai phản biện lại
những quan điểm, chính sách một cách
khách quan, độc lập, hoặc phát biểu ý kiến
khác với quan điểm, chỉ đạo của thủ trưởng,
bộ, ngành mà họ đang công tác. Tình trạng
này thể hiện rất rõ trong hoạt động của họ tại
Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của
Quốc hội, các Đoàn ĐBQH. Đặc biệt, nếu
có những xung đột lợi ích trong việc hoạch
định chính sách thì những đại biểu dân cử
này rất khó bảo đảm sự khách quan trong
việc thể hiện quan điểm, chính kiến8.
Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 67
Luật Tổ chức Quốc hội thì cơ cấu tổ chức
của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc
hội gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Hội
đồng Dân tộc, Chủ nhiệm, các Phó Chủ
nhiệm các Ủy ban, các Ủy viên thường trực,
Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác
hoạt động kiêm nhiệm theo chế độ không
chuyên trách; Thường trực Ủy ban gồm Chủ
- Về hoạt động thẩm tra dự án luật,
pháp lệnh
Hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội được hiểu là
việc các cơ quan này tiến hành xem xét, thảo
5
6
Theo Báo cáo các ý kiến đánh giá được tổng hợp trong các nghiên cứu chuyên đề và hội thảo khoa học
trong khuôn khổ của Đề tài cấp bộ ĐTCB.2018-03.
Quốc hội khóa XI có 121 đại biểu chuyên trách (chiếm gần 25% tổng số ĐBQH); Quốc hội hóa XII có
145 đại biểu chuyên trách (chiếm 29,41%), Quốc hội khóa XIII có 154 đại biểu chuyên trách (chiếm 30,8%)
khác (nguồn: “Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam kế thừa, đổi mới và phát triển” của
Viện Nghiên cứu lập pháp, UBTVQH, Nxb. Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội, 2016, tr. 24).
Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng
khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt
động hiệu lực, hiệu quả” đã đưa ra những giải pháp cụ thể đối với hệ thống tổ chức của Nhà nước ở Trung
ương, theo đó nghiên cứu việc giảm hợp lý số lượng ĐBQH kiêm nhiệm ở các cơ quan hành pháp.
Xem Bài viết “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam” của TS. Lương Minh Tuân,
trong cuốn kỷ yếu “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền” thì trong trường hợp
xung đột lợi ích, các ĐBQH khó lòng phản ánh đúng ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân cả nước.
7
8
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
13
Số 22 (422) - T11/2020
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
luận, đánh giá một cách toàn diện các nội
dung liên quan đến dự án luật, pháp lệnh
được trình Quốc hội, UBTVQH xem xét,
cho ý kiến, quyết định thông qua; và trình
bày báo cáo kết quả thẩm tra trước Quốc hội,
UBTVQH. Quá trình thẩm tra là quá trình
xem xét, phân tích, phản biện, kiến nghị về
chính sách, pháp luật có liên quan đến nội
dung của các dự án, các quy phạm; bảo đảm
nội dung của các dự án đạt được mục tiêu đặt
ra, phù hợp với những quy luật khách quan,
những đòi hỏi, yêu cầu bức xúc của cuộc
sống cần được điều chỉnh; phù hợp với
những quy định của Hiến pháp và sự thống
nhất trong hệ thống pháp luật. Đó là quá trình
hoạt động sáng tạo đòi hỏi phải đầu tư rất
nhiều công sức, nguồn lực, trí tuệ, thời gian,
sự tâm huyết của các thành viên Hội đồng
Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Hơn nữa,
phải bảo đảm sự vô tư, trong sáng, khách
quan, bản lĩnh trong quá trình thẩm tra.
Với vai trò quan trọng như vậy nhưng
thực tế hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội vẫn còn những
tồn tại, hạn chế, ảnh hưởng đến hoạt động
thẩm tra và chất lượng dự án, dự thảo trình
Quốc hội, UBTVQH. Chẳng hạn, vẫn còn
tình trạng không bảo đảm thời hạn gửi hồ sơ
dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết để
thẩm tra9. Thực tế cho thấy, để kịp gửi hồ sơ
gửi cho ĐBQH trước kỳ họp Quốc hội,
nhiều trường hợp hồ sơ tuy được gửi muộn,
không đúng thời hạn nhưng cơ quan thẩm tra
vẫn tiến hành thẩm tra, điều này cũng ảnh
hưởng đến thời gian nghiên cứu, tiếp cận hồ
sơ và chất lượng thẩm tra của cơ quan thẩm
tra dự án, dự thảo đó10.
trình, thẩm tra, cho ý kiến và xem xét thông
qua vẫn còn gặp một số khó khăn, hạn chế
trong xác định căn cứ thực tiễn, cơ sở khoa
học, đánh giá tác động, dự liệu các nguồn lực
cần thiết để có điều kiện và khả năng thực
hiện. Qua các nhiệm kỳ của Quốc hội gần
đây cho thấy, không ít dự án đã được đưa
vào Chương trình nhưng lại phải xin rút vì
chưa được chuẩn bị kỹ hoặc ý kiến, quan
điểm trong dự án luật còn quá khác nhau,
đồng thời lại có những dự án phải bổ sung
cấp bách khi Chương trình đã được thông
qua. Các Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp
luật về Chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh hàng năm đều phân tích rất chi tiết, cụ
thể những dự án luật, pháp lệnh đề nghị đưa
ra khỏi Chương trình và những dự án luật,
pháp lệnh đề nghị đưa vào Chương trình để
triển khai thực hiện ngay. Số lượng các dự
án, dự thảo đề nghị đưa ra hoặc đưa vào khá
lớn. Sở dĩ có tình trạng này là do: một mặt,
các cơ quan quản lý nhà nước đều có nhu
cầu cấp bách ban hành văn bản luật, pháp
lệnh trong lĩnh vực mà bộ, ngành mình quản
lý; mặt khác, việc thẩm tra còn tình trạng
thiếu những căn cứ thực tiễn, báo cáo đánh
giá tác động chi tiết, khoa học, cơ sở lý luận
để xác định tính cần thiết, thứ tự ưu tiên của
việc đưa một dự án vào Chương trình, cũng
như quá trình chuẩn bị, khả năng nghiên cứu
soạn thảo dự án đó. Trên thực tế, nhiều dự
án được đưa vào Chương trình mới chỉ dừng
lại ở tên gọi và một số những nguyên tắc cơ
bản, chưa xác định rõ phạm vi, đối tượng
điều chỉnh cũng như những nội dung cơ bản
của dự án. Một trong những nguyên nhân là
việc thẩm tra dự kiến Chương trình còn thiếu
những hoạt động khảo sát thực tiễn, chưa
làm việc cụ thể với các cơ quan, tổ chức có
liên quan về việc đề nghị đưa các dự án vào
dự kiến Chương trình; không nắm chắc được
Về thẩm tra Chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, thực tế
cho thấy, việc xây dựng dự kiến chương
9
Theo quy định tại khoản 2 Điều 64 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì thời hạn gửi hồ sơ là chậm nhất
20 ngày trước ngày bắt đầu phiên họp của UBTVQH và chậm nhất là 30 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp
Quốc hội.
10 Xem thêm: H.Vũ, Không thẩm tra các dự án luật chậm tiến độ, http://daidoanket.vn/khong-tham-tra-cac-
du-an-luat-cham-tien-do-112406.html; Lê Sơn, Hội nghị chuyên đề công tác xây dựng pháp luật năm 2018,
chinhphu.vn.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
14
Số 22 (422) - T11/2020
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
tiến độ, khả năng và chất lượng soạn thảo,
cũng như việc đánh giá tác động của văn
bản, dẫn đến tình trạng một số hồ sơ đề nghị
xây dựng dự án luật, pháp lệnh còn kém chất
lượng như nêu trên.
tộc, các Ủy ban của Quốc hội thường do một
thành viên của các cơ quan này dự cuộc họp
của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc
hội chủ trì thẩm tra và thường là phát biểu
với ý kiến cá nhân của thành viên đó. Rất ít
trường hợp, ý kiến phát biểu đó là ý kiến của
tập thể Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của
Quốc hội hoặc của Thường trực Hội đồng
Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội.
- Về hoạt động tham gia thẩm tra
Hoạt động tham gia thẩm tra cũng có ý
nghĩa hết sức quan trọng để bảo đảm chất
lượng phân tích, phản biện chính sách. Vì
trên thực tế, phạm vi, lĩnh vực hoạt động của
Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
thường có sự giao thoa, đan chéo lẫn nhau
nên trong nhiều trường hợp, Hội đồng Dân
tộc hoặc một Ủy ban của Quốc hội không thể
nắm bắt toàn diện, sâu sắc các nội dung,
cũng như những thông tin liên quan đến các
vấn đề của dự án khi có sự đan xen với phạm
vi hoạt động của Ủy ban khác. Hơn nữa, sự
tham gia thẩm tra của Ủy ban Pháp luật còn
bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính
thống nhất của hệ thống pháp luật; sự tham
gia của Ủy ban về các vấn đề xã hội còn bảo
đảm các nội dung về bình đẳng giới; sự tham
gia Ủy ban Tư pháp cũng góp phần phản
biện các nội dung liên quan đến phòng,
chống tham nhũng, việc phát hiện và xử lý
hành vi tham nhũng; sự tham gia Ủy ban Tài
chính, ngân sách còn liên quan đến các vấn
đề về ngân sách và chi tiêu ngân sách...
Trong những nhiệm kỳ vừa qua, hoạt
động tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã có nhiều cố
gắng trong việc tổ chức thực hiện và đạt
được những kết quả nhất định, góp phần
cung cấp thêm thông tin có độ tin cậy cao,
hỗ trợ việc hoạch định, phân tích, phản biện
chính sách, pháp luật. Tuy nhiên, công tác
tham gia thẩm tra vẫn còn tồn tại, hạn chế
như: Việc tham gia thẩm tra chưa bảo đảm
đúng nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định
theo đa số; Việc tham gia của Hội đồng Dân
Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này
là do nguồn nhân lực của Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội thường rất thiếu,
2/3 tổng số thành viên là ĐBQH hoạt động
theo chế độ không chuyên trách; chính Hội
đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
cũng đang chủ trì thẩm tra một hoặc nhiều
dự án, dự thảo nên không còn nhiều thời
gian để tham gia hoạt động thẩm tra của Ủy
ban khác; bộ máy tham mưu, giúp việc về
mặt chuyên môn rất mỏng, cả Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội chỉ có một Vụ
giúp việc khoảng từ 20 đến 30 người, với
chất lượng không đồng đều. Thêm vào đó,
các tài liệu phục vụ cho các cuộc họp thẩm
tra, tham gia thẩm tra thường gửi đến rất
muộn, không đúng thời gian theo luật định
nên không đủ thời gian để nghiên cứu một
cách sâu sắc, toàn diện và tổ chức họp để
tham gia thẩm tra… Ngoài ra, các quy định
pháp luật về cơ chế, trách nhiệm phối hợp
thẩm tra giữa Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban
của Quốc hội chỉ mới dừng ở mức quy định
chung, không rõ ràng, cụ thể. Thực tế, không
ít các báo cáo thẩm tra thường chỉ tập trung
làm rõ được những nội dung chính về hoạt
động chuyên môn của các cơ quan nhà nước
hữu quan mà chưa thực sự xem xét một cách
tổng thể các phương diện (về tổ chức bộ
máy, biên chế, ngân sách, việc thực hiện hoạt
động chuyên môn như chính sách dân tộc,
bình đẳng giới, phòng chống tham nhũng...)
của cơ quan đó11.
11 Chẳng hạn, trong báo cáo của Ủy ban Tư pháp về công tác phòng, chống tham nhũng thì hầu như các Ủy
ban khác không tham gia đánh giá về lĩnh vực phòng, chống tham nhũng do Ủy ban mình phụ trách. Điều
này tất yếu dẫn đến những thông tin trong các báo cáo thẩm tra về vấn đề này khó phản ánh được đầy đủ,
toàn diện được “bức tranh chung” về phòng, chống tham nhũng được thẩm tra, xem xét.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
15
Số 22 (422) - T11/2020
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
2. Kiến nghị giải pháp
chức được các bộ phận/nhóm ĐBQH có
chuyên môn sâu về cùng lĩnh vực, hoặc chủ
động thành lập các tiểu ban khi cần thiết để
có thể phát huy các thế mạnh trong lĩnh vực
hoạt động của mỗi ĐBQH, cũng như huy
động hiệu quả sự tham gia của các chuyên
gia giỏi, nhà khoa học am hiểu sâu sắc về
lĩnh vực của Ủy ban13. Thiết chế Ủy ban lâm
thời14 cũng nên được nghiên cứu sử dụng
nhiều hơn để tăng cường hiệu quả hoạt động
chung của Quốc hội. Về lâu dài, cần xem xét
thực hiện việc chia, tách như đã nêu trên, để
các Ủy ban có điều kiện hoạt động chuyên
sâu và hiệu quả hơn. Việc chia, tách các Ủy
ban theo hướng này cần bảo đảm không làm
tăng thêm số lượng ĐBQH, hay biên chế của
các Vụ giúp việc cho Hội đồng Dân tộc, các
Ủy ban của Quốc hội.
Thứ hai, trước mắt, trong điều kiện đặc
thù ở nước ta, cần nghiên cứu để cơ cấu một
số lượng hợp lý nhất định ĐBQH hoạt động
chuyên trách là thành viên của Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội, để những đại
biểu này dành toàn bộ thời gian làm việc cho
Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Tiến
tới tăng cường đáng kể ĐBQH hoạt động
chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy
ban của Quốc hội15, hướng tới ít nhất là
50%16 tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc,
- Nhóm giải pháp về đổi mới cơ cấu tổ
chức, hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các
Ủy ban của Quốc hội
Thứ nhất, cần nghiên cứu để tổ chức số
lượng Ủy ban của Quốc hội hợp lý, khoa
học, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong giai
đoạn mới của việc xây dựng, hoàn thiện Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam. Giám sát của Quốc hội là một trong
những cách thức để kiểm soát quyền lực nhà
nước, nhất là đối với hoạt động hành pháp.
Trong khi đó, tài nguyên và môi trường là
hai lĩnh vực rất rộng lớn và hiện nay đều là
những vấn đề nhức nhối, bức xúc trong xã
hội. Do vậy, cần tiếp tục nghiên cứu để chia,
tách một số Ủy ban thành các Ủy ban chuyên
sâu hơn, ví dụ: Ủy ban Khoa học, Công nghệ
và Môi trường tách thành Ủy ban Khoa học,
Công nghệ và Ủy ban Tài nguyên và Môi
trường để các Ủy ban này có điều kiện
chuyên sâu vào những lĩnh vực tương ứng
với các bộ, ngành của Chính phủ có trách
nhiệm quản lý nhà nước ở các lĩnh vực này12.
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Tổ chức Quốc hội năm 2020 chưa có
quy định về việc chia, tách các Ủy ban. Vì
vậy, trước mắt, mỗi Ủy ban nên chủ động tổ
12 Ở Đức và một số quốc gia khác, Quốc hội thành lập các ủy ban chuyên môn tương ứng với các bộ trong
Chính phủ để Quốc hội có điều kiện thực hiện tốt hơn các chức năng của mình, trong đó có hoạt động
giám sát nhằm thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước.
13 Theo khoản 4 Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội, thành viên của Tiểu ban có thể không phải là ĐBQH.
14 Theo Điều 88 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
15 Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng
khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt
động hiệu lực, hiệu quả” đã đưa ra những giải pháp cụ thể đối với hệ thống tổ chức của Nhà nước ở Trung
ương, theo đó thực hiện tăng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách theo mục tiêu đã đề ra. Tại Điều 1 Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2020 quy định sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 23 như
sau: “Số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là bốn mươi phần trăm tổng số đại biểu
Quốc hội”.
16 Quốc hội khóa X (1997-2002) có 450 ĐBQH; Quốc hội khóa XI (2002-2007) có 498 ĐBQH trong đó có
121 ĐBQH chuyên trách (chiếm 24,29%); Quốc hội khóa XII (2007-2011) có 493 ĐBQH trong đó có 145
ĐBQH chuyên trách (chiếm 29,41%); Quốc hội khóa XIII (2011-2016) có 500 ĐBQH trong đó có 154
ĐBQH chuyên trách (chiếm 30,08%); (nguồn: Sách: “Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam
kế thừa, đổi mới và phát triển” của Viện Nghiên cứu lập pháp, UBTVQH, Nhà xuất bản Chính trị Quốc
gia sự thật, Hà Nội, 2016, trang 24). Quốc hội khóa XIV (2016-2021) có 494 ĐBQH, ĐBQH hoạt động
chuyên trách chiếm 30,0%.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
16
Số 22 (422) - T11/2020
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
các Ủy ban của Quốc hội17. Xây dựng Quy
chế làm việc phù hợp cho các ĐBQH hoạt
động không chuyên trách như thường xuyên
gửi văn bản xin ý kiến đóng góp; kết nối
thông tin qua mạng, tăng cường họp trực
tuyến…
Thứ ba, ngoài việc tăng tỷ lệ ĐBQH
hoạt động chuyên trách, thì đối với ĐBQH
hoạt động không chuyên trách, trong các
nhiệm kỳ Quốc hội tới cần giảm đáng kể
những ĐBQH làm việc trong các cơ quan
hành pháp và tư pháp18,19. Đồng thời, nên
“hạn chế” việc tham gia của các ĐBQH này
trong cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội, nhằm giảm thiểu
việc ĐBQH phải đóng “hai vai”, vừa là đại
biểu dân cử, vừa thực hiện nhiệm vụ của cơ
quan hành pháp, tư pháp. Có như vậy, hoạt
động của Quốc hội mới bảo đảm được tính
khách quan và nâng cao được chất lượng,
hiệu quả.
Thứ tư, để bảo đảm cân đối số thành
viên trong Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của
Quốc hội thì cần quy định Hội đồng Dân tộc,
các Ủy ban của Quốc hội phải có đủ số thành
viên tối thiểu, phù hợp, đáp ứng yêu cầu
công việc và nhiệm vụ được giao để bảo
đảm chất lượng, hiệu quả hoạt động. Cần
nghiên cứu để quy định ngay trong Luật Tổ
chức Quốc hội số lượng tối thiểu và tối đa
thành viên của Hội đồng Dân tộc, mỗi Ủy
ban của Quốc hội, nhất là đối với các ĐBQH
hoạt động chuyên trách trong Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội, tránh trường
hợp có Ủy ban quá đông và có Ủy ban có số
lượng ĐBQH rất hạn chế20. Mặt khác, nên
có cơ chế hợp lý để các ĐBQH có thể đăng
ký tham gia đồng thời là thành viên của một
số Ủy ban nhất định, nhằm bảo đảm phát
huy tốt năng lực hoạt động trong một hoặc
một số lĩnh vực chuyên môn21.
17 Trên thực tế, chúng ta chưa có tiêu chí cụ thể để xác định tỷ lệ % ĐBQH hoạt động chuyên trách.
18 Ngoài ra, cũng sẽ xem xét việc dành tỷ lệ nhất định cho các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý, người
có nhiều kinh nghiệm hoạt động đại biểu sắp đến tuổi nghỉ hưu nhưng còn đủ điều kiện về năng lực công
tác, trí tuệ, uy tín và có sức khỏe, tham gia ứng cử làm ĐBQH hoạt động chuyên trách mà không giữ chức
vụ lãnh đạo trong các cơ quan của Quốc hội. Các tiêu chí lựa chọn, cơ cấu cụ thể người ứng cử ĐBQH cần
được cụ thể hóa trong Đề án bầu cử ĐBQH khóa XV để bảo đảm lựa chọn được ĐBQH có chất lượng
(Xem Báo cáo số 531/BC-UBTVQH14 ngày 19/5/2020 của UBQTVH giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội).
19 Xem Bài viết “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam” của TS. Lương Minh Tuân,
trong cuốn kỷ yếu “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền” thì việc kiêm nhiệm
chức vụ hành chính hoặc tư pháp không chỉ làm cho các vị đại biểu “quá tải”, mà còn dẫn đến tình trạng
xung đột lợi ích trong việc thực hiện chức năng giám sát và trong việc thực hiện chức năng lập pháp. Cũng
theo tác giả thì về cơ bản, đã làm ĐBQH thì thôi không làm các quan chức tư pháp hoặc các quan chức
hành chính nữa, trừ các chức danh thuộc hành pháp chính trị như Thủ tướng, Phó Thủ tướng và một số bộ
trưởng.
20 Nhiều khóa Quốc hội vừa qua cho thấy, vào đầu mỗi nhiệm kỳ Quốc hội thì các ĐBQH đều có nguyện
vọng đăng ký tham gia là thành viên của Ủy ban Tài chính- Ngân sách, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban đối ngoại,
Ủy ban các vấn đề xã hội, Ủy ban Pháp luật... Trong khi đó, Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Khoa học, Công
nghệ và Môi trường lại rất ít đại biểu đăng ký do những Ủy ban này có lĩnh vực hoạt động quá chuyên sâu,
số ĐBQH am hiểu sâu ở lĩnh vực này cũng rất ít. Việc này dẫn đến sự mất cân đối giữa các Ủy ban khi có
Ủy ban thì có quá nhiều đại biểu, có Ủy ban lại quá ít hoặc có Ủy ban lại có nhiều đại biểu Quốc hội là
lãnh đạo tỉnh, thành phố trong khi Ủy ban khác lại không có…
21 Tham khảo kinh nghiệm của Hoa Kỳ thì các thành viên của Hạ viện và Thượng viện Hoa Kỳ có thể tham
gia nhiều Ủy ban khác nhau (có thể lên tới 5-7 Ủy ban), và đa số nghị sĩ được phân bổ là thành viên của
(ít nhất) một Ủy ban thường trực có quyền lực hay đặc quyền, như Ủy ban Phân bổ ngân sách, Ủy ban
Thương mại, Ủy ban Quy chế (thuộc Hạ viện) và Ủy ban Phân bổ ngân sách, Ủy ban Các lực lượng vũ
trang, Ủy ban Tài chính (thuộc Thượng viện). Xem: Roger H. Davidson, Walter J. Oleszek, Frances E.
Lee & Eric Schickler 2019, Congress and Its Members, CQ Press; 17th ed.
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
17
Số 22 (422) - T11/2020
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
Để làm được điều này thì cần có quy
định cụ thể thẩm quyền và trách nhiệm của
UBTVQH trong việc xem xét, quyết định số
lượng thành viên của từng Ủy ban và cơ cấu
số lượng ĐBQH hoạt động chuyên trách và
ĐBQH hoạt động không chuyên trách,…
phù hợp với đặc thù lĩnh vực hoạt động của
mỗi Ủy ban. Trong trường hợp cần thiết,
Quốc hội cũng có thể ra Nghị quyết để quy
định cụ thể, chi tiết hơn về tổ chức và hoạt
động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của
Quốc hội.
thức thảo luận tại phiên họp thẩm tra; theo
đó, chuyển việc phát biểu ý kiến từ tham
luận sang tranh luận; tăng cường đi sâu vào
việc luận giải, phân tích, phản biện chính
sách không chỉ đối với những vấn đề lớn,
những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, mà
cần phải đề cập đầy đủ, toàn diện đối với tất
cả các nội dung chương, điều của dự án. Nên
kéo dài các phiên họp thẩm tra của Hội đồng
dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội để có điều
kiện xem xét một cách thấu đáo, đầy đủ, toàn
diện, cụ thể đối với tất cả những vấn đề
thuộc nội dung của dự án; nâng cao chất
lượng, hiệu quả phân tích, phản biện và
hoạch định chính sách trong các báo cáo
thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban
của Quốc hội.
Luật Ban hành VBQPPL và các văn bản
hướng dẫn thi hành cần quy định những vấn
đề, nội dung mang tính bắt buộc trong báo
cáo thẩm tra; theo đó, trong báo cáo thẩm tra
cần kèm theo phụ lục các tư liệu về kết quả
nghiên cứu, khảo sát thực tiễn trong và ngoài
nước, hội thảo, lấy ý kiến các chuyên gia...
mà Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc
hội sử dụng phục vụ cho hoạt động thẩm tra;
đặc biệt là đánh giá, kiến nghị cụ thể về từng
vấn đề thuộc về phạm vi, đối tượng, nguyên
tắc, quan điểm, chính sách pháp luật đối với
tất cả các điều, khoản của dự án. Báo cáo
thẩm tra cũng bảo đảm phản ánh đầy đủ,
không bỏ sót ý kiến thành viên về tất cả
những vấn đề của dự án, cả nội dung lớn như
về quan điểm, chính sách hay những vấn đề
cụ thể, chi tiết, cách thức thể hiện, kỹ thuật
văn bản. Bên cạnh đó, cũng cần có những
quy định trong luật để tránh tình trạng “vận
động hành lang” của cơ quan soạn thảo, cơ
quan trình dự án đối với cơ quan chủ trì thẩm
tra, tham gia thẩm tra và bộ máy tham mưu,
phục vụ của các cơ quan này; bảo đảm kiểm
soát tốt xung đột lợi ích, lợi ích nhóm trong
hoạt động thẩm tra.
- Nhóm giải pháp liên quan đến hoạt
động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các
Ủy ban của Quốc hội
- Thứ nhất, để nâng cao chất lượng thẩm
tra Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
hằng năm của Quốc hội thì Ủy ban Pháp luật
với vai trò là cơ quan chủ trì thẩm tra cần
làm việc kỹ với các cơ quan có kiến nghị về
dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết
được đưa vào Chương trình để làm rõ sự cần
thiết ban hành, thứ tự ưu tiên, phạm vi, đối
tượng điều chỉnh và những nội dung cơ bản
của dự án; các điều kiện cần thiết về thời
gian, tiến độ, nguồn nhân lực, báo cáo tổng
kết, báo cáo đánh giá tác động của chính
sách... để soạn thảo dự án sau khi đã được
đưa vào Chương trình. Cần tăng cường sự
phối hợp chặt chẽ giữa Ủy ban Pháp luật với
Hội đồng dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc
hội trong việc thẩm tra Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh; quy định rõ hơn về
trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân trong việc đề nghị, kiến nghị đưa dự án
vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh,
nhất là trách nhiệm trong việc tổ chức thực
hiện theo đúng tiến độ thời gian, chất lượng
của dự án và các yêu cầu khác bảo đảm để
Quốc hội có điều kiện, cơ sở để xem xét,
quyết định.
Thứ hai, công tác thẩm tra cần phát huy
và nâng cao tính phản biện, xem xét và phân
tích kỹ những ý kiến, quan điểm trái chiều
đối với cùng một vấn đề, chú ý trong nhiều
trường hợp ý kiến thiểu số chưa hẳn là ý kiến
không hợp lý. Cần đổi mới căn bản cách
Thứ ba, thực hiện chủ trương tăng tỷ lệ
số ĐBQH hoạt động chuyên trách nhằm
nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc
hội, nhất là trong việc bảo đảm chức năng
NLẬGHPIÊPNHCÁỨPU
(Xem tiếp trang 43)
18
Số 22 (422) - T11/2020
8 trang
8600
Free
Bạn đang xem tài liệu "Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp của Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- giai_phap_nang_cao_hieu_qua_hoat_dong_lap_phap_cua_hoi_dong.pdf
