Tóm tắt Luận án Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, thời gian qua, Chính phủ
đã thí điểm thành lập 13 tập đoàn kinh tế nhà nước trên cơ sở cơ cấu lại một số tổng công
ty nhà nước. Các tập đoàn kinh tế nhà nước được nắm giữ và ưu tiên các nguồn lực quan
trọng về vốn, lĩnh vực hoạt động, với vai trò là đầu tàu kinh tế của cả nước, thúc đẩy tăng
trưởng kinh tế, điều tiết kinh tế vĩ mô, ổn định giá cả, cung cấp nhiều sản phẩm thiết yếu
cho nền kinh tế. Đến nay, các tập đoàn kinh tế nhà nước đã có điều kiện huy động vốn,
mở rộng ngành nghề kinh doanh, khai thác tốt hơn cơ sở vật chất kỹ thuật trên nguyên tắc
gắn với ngành kinh doanh chính, qua đó nâng cao năng lực cạnh tranh, khẳng định được
vị thế và thương hiệu trong quá trình hội nhập quốc tế. Cùng với việc thực hiện các mục
tiêu kinh tế, các tập đoàn cũng bảo đảm thực hiện các mục tiêu khác về an ninh- quốc
phòng, an sinh xã hội cho đất nước.
Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện thí điểm, mô hình tập đoàn kinh tế đang bộc lộ
những bất cập về mô hình tổ chức và phân cấp quản lý. Các quy định về tổ chức và hoạt động
của tập đoàn kinh tế còn những điểm chưa nhất quán dẫn đến sự chồng chéo, làm giảm hiệu
quả hoạt động của các doanh nghiệp thành viên nói riêng và của cả tập đoàn nói chung. Bên
cạnh đó, các tập đoàn kinh tế sử dụng vốn, tài sản Nhà nước cũng chưa thật sự hiệu quả, chưa
tương xứng với sứ mệnh được trao; tỷ lệ vốn đầu tư ra ngoài lĩnh vực chính còn cao và tiềm
ẩn nhiều rủi ro. Một số sai phạm tại một số tập đoàn kinh tế nhà nước đã gây ra những tổn
thất lớn, gây bức xúc trong xã hội.
Theo quy định tại các văn bản luật hiện hành, sử dụng vốn Nhà nước phải theo sự điều
chỉnh của Luật Ngân sách Nhà nước và một số văn bản pháp luật có liên quan. Chính phủ, các
cơ quan Chính phủ chịu trách nhiệm về việc sử dụng nhưng việc phân bổ, giám sát phần vốn
này là do Quốc hội, các cơ quan Quốc hội thực hiện. Vị trí và vai trò quan trọng của tập đoàn
kinh tế nhà nước đối với nền kinh tế đã được khẳng định nhưng hiện nay, giám sát của Quốc
hội, các cơ quan của Quốc hội đối với các tập đoàn này để bảo đảm các hoạt động của tập đoàn
theo đúng chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước còn gặp nhiều khó khăn do đây là mô
hình thực hiện thí điểm, có nhiều vấn đề mới đối với cả cơ quan lập pháp và hành pháp. Đồng
thời, hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của tập đoàn chưa
được hoàn thiện. Việc giám sát của Quốc hội vẫn chủ yếu dựa theo báo cáo của cơ quan kiểm
toán nhà nước, của Chính phủ, các Bộ, ngành có liên quan và các tập đoàn. Hơn nữa, với cơ
cấu đại biểu Quốc hội như hiện nay, khả năng nắm bắt, hiểu và phân tích thông tin tài chính
chưa đồng đều, gặp nhiều khó khăn. Đây là các nguyên nhân khiến cho hoạt động giám sát của
Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước chưa đạt được như mong muốn.
Hiện nay, với số lượng đã được thành lập lên tới 13 tập đoàn kinh tế nhà nước nhưng
đều dưới hình thức thí điểm, chưa có chế định ở tầm luật để điều chỉnh các hoạt động của tập
đoàn, trong khi hoạt động giám sát của Quốc hội chỉ mức độ khiêm tốn, hiệu lực giám sát
không cao. Thực tế từ khi bắt đầu thí điểm thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước vào năm
2005, Quốc hội chỉ thực hiện duy nhất giám sát tối cao vào năm 2009, sau đó ban hành Nghị
quyết với các yêu cầu cụ thể để Chính phủ thực hiện và báo cáo việc thực hiện với Quốc hội
vào năm 2010. Từ đó đến nay, Quốc hội chưa thực hiện thêm đợt giám sát tối cao hay chuyên
đề về thành phần kinh tế này. Tác động sau giám sát là vấn đề đáng quan tâm bởi sau khi
Quốc hội ban hành Nghị quyết, việc Chính phủ thực hiện đến đâu và hiệu quả ra sao cũng
chưa được Quốc hội quan tâm đúng mức. Chính vì vậy, việc hoàn thiện, nâng cao hiệu lực
1
giám sát của Quốc hội đang là yêu cầu cấp thiết đặt ra vì Quốc hội có vai trò quan trọng
trong việc tạo lập các khuôn khổ pháp lý cho TĐKT hoạt động; đồng thời giám sát chặt chẽ
quá trình hình thành, vận hành và thực hiện các chức năng của TĐKT, bảo đảm các TĐKT
hoạt động có hiệu quả.
Xuất phát từ phân tích như trên, nghiên cứu sinh xin được lựa chọn đề tài: Tăng cường
hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Trên thế giới, mô hình tập đoàn kinh tế đã được một số quốc gia áp dụng. Để có
thêm cơ sở so sánh, luận án sẽ nghiên cứu về mô hình hoạt động, cơ cấu tổ chức và việc
quản lý, giám sát các tập đoàn tại Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc.
Tại Việt Nam, do đây là mô hình thực hiện thí điểm nên cần phân tích, làm rõ cơ
sở pháp lý liên quan đến hoạt động của tập đoàn, xem xét các quy định hiện hành đối với
hoạt động của tập đoàn, so sánh với hoạt động thực tiễn để phân tích những mặt được và
hạn chế. Các quy định pháp lý về công tác giám sát của Quốc hội về việc quản lý, sử dụng
vốn Nhà nước, quy định tại Hiến pháp, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Tổ chức Quốc
hội, Luật Giám sát của Quốc hội, và các văn bản luật khác.
Luận án tập trung thu thập tài liệu các báo cáo các nội dung về vai trò, quy mô hoạt
động, các lĩnh vực sản xuất kinh doanh chính và ngoài ngành, quản lý và sử dụng vốn, cơ chế
quản lý, việc thực hiện các mục tiêu xã hội của các tập đoàn kinh tế nhà nước dựa trên các
báo cáo tài chính (được bảo đảm bằng kết quả kiểm toán) và kết hợp nguồn thông tin khác
(các báo cáo giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; các công trình nghiên cứu
của các nhà khoa học, chuyên gia kinh tế…); hoạt động giám sát của Quốc hội sẽ được tìm
hiểu và phân tích theo phương thức, mức độ giám sát, các nội dung cần phải hoàn thiện chủ
yếu dựa trên hệ thống báo cáo, các nội dung trao đổi và thực tiễn công tác giám sát của Quốc
hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước trong thời gian vừa qua.
Trên cơ sở này, nghiên cứu sinh cũng sẽ tổng luận theo các nội dung chính như trên,
tuy nhiên, để có những đánh giá sát thực về tình hình nghiên cứu cũng như phù hợp với phạm
vi nghiên cứu, tác giả sẽ tóm lược theo hai nhóm nghiên cứu: nghiên cứu của các tác giả
trong nước và nghiên cứu của các tác giả nước ngoài.
2.1 Nghiên cứu của các tác giả trong nước
Hiện nay, đã có một số nghiên cứu liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như
hoạt động giám sát của Quốc hội trên các phương diện khác nhau. Mỗi công trình nghiên cứu
ở những khía cạnh khác nhau và mới chỉ giải quyết được một phần liên quan đến tập đoàn
kinh tế nhà nước.
Đề cập đến các lý luận và thực tiễn phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam, đã
có một số đề tài nghiên cứu về vấn đề này như: đề tài nghiên cứu khoa học của tác giả TS.Vũ
Thị Dậu và các cộng sự về “Phát triển Tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam trong thời kỳ hội
nhập kinh tế quốc tế” (2010), đề tài nghiên cứu khoa học của tác giả ThS Hồ Thị Hương Mai về
“Phát triển các tập đoàn kinh tế ở Việt Nam – Lý luận và thực tiễn” (2010) hay đề tài nghiên cứu
khoa học của TS.Trần Tiến Cường về “Tập đoàn kinh tế - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ứng
dụng vào Việt Nam (2005)”. Trong các nghiên cứu này, các tác giả đã có những phân tích cụ thể
cơ sở lý luận và thực tiễn về xây dựng và phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như đánh
giá tác động của hội nhập kinh tế quốc tế tới sự phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước Việt
Nam (từ 2005 – 2010). Trên cơ sở đó, đề xuất những định hướng và giải pháp nhằm phát triển
tập đoàn kinh tế nhà nước khi Việt Nam thực hiện đầy đủ các cam kết WTO.
Ngoài ra, khi đề cập sâu hơn đến mô hình tổ chức và hoạt động của các tập đoàn kinh
2
tế Việt Nam còn có các bài viết của các chuyên gia, nhà nghiên cứu như: PGS.TS Lê Xuân
Bá với bài viết “Khung pháp lý cho việc hình thành và hoạt động của các tập đoàn kinh tế
nhà nước ở Việt Nam (2011)”, GS.TS Nguyễn Kế Tuấn với bài viết “Một số vấn đề đặt ra từ
quá trình thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam (2011)”, GS.TS Nguyễn
Đình Phan với bài viết “Bàn về mô hình tổ chức tập đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam
(2011)”, PGS.TS Nguyễn Thế Quyền và PGS.TS Trần Văn Nam với bài viết “Về địa vị pháp
lý của tập đoàn kinh tế nhà nước (2011)” hay bài viết của TS.Nguyễn Minh Phong “Những
nút thắt trong phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước (2011)”. Các bài viết của các chuyên gia, nhà
nghiên cứu đã trình bày một cách tổng quát về quá trình hình thành, thực trạng khung pháp lý
cho việc hình thành và hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như các đưa ra các kiến
nghị, đề xuất hoàn thiện khung pháp lý trong thời gian tới. Đáng chú ý, năm 2010, Viện Nghiên
cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) đã công bố “Báo cáo tổng hợp và phân tích kinh
nghiệm quốc tế về cải cách quản trị doanh nghiệp nhà nước theo thông lệ quốc tế và giám sát tập
đoàn kinh tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”. Báo cáo này đã ra cách nhìn tổng quan về
cải cách quản trị doanh nghiệp nhà nước, kinh nghiệm thực hiện giám sát tập đoàn tại các nước
phát triển như Cộng hòa Pháp, Đức, các nước nằm trong Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế
(OCED), Trung Quốc... Qua phân tích, báo cáo đã rút ra được những bài học kinh nghiệm dành
cho Việt Nam trong quá trình thành lập, giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước.
Về vấn đề này, bản thân nghiên cứu sinh đã có đề tài nghiên cứu “Cơ chế chính sách,
pháp luật trong sử dụng vốn, tài sản tại tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam: Thực trạng và
một số giải pháp” (năm 2012) và tham gia đề tài của PGS.TS Lê Xuân Bá, PGS.TS Lê Công
Hoa về “Nghiên cứu mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước của Việt Nam đến năm 2020” (năm
2012). Ngoài ra, nghiên cứu sinh có bài viết liên quan đến vấn đề nghiên cứu “Tách bạch chức
năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước: Hướng tới cơ chế thống nhất,
minh bạch” – Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 24 (năm 2011). Trong nghiên cứu này, nghiên cứu
sinh đã phân tích rõ về sự cần thiết tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng
quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước nhằm mục đích
tháo gỡ được những vướng mắc về mặt cơ chế, chính sách, qua đó tạo ra sự thống nhất, minh
bạch, đồng thời nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước cũng như nâng cao tính tự chủ
cho thành phần kinh tế này. Đây là cơ sở quan trọng để giúp Quốc hội, các cơ quan Quốc hội
giám sát việc sử dụng vốn, tài sản của nhà nước.
Đề cập tới các nghiên cứu về các chức năng của Quốc hội, trong đó có chức năng giám
sát, ngoài các quy định tại Hiến pháp (1992) và các văn bản quy phạm pháp luật như: Luật
Tổ chức Quốc hội (2001), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội (2003)..., còn có nhiều
nghiên cứu về vấn đề này, tiêu biểu như: GS.Trần Ngọc Đường với “Quyền giám sát tối cao
của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội (2003)”, TS.Lê Thanh Vân
với “Hoạt động giám sát của Quốc hội các nước và ở nước ta, Quốc hội Việt Nam – Những
vấn đề lý luận và thực tiễn (2005)”, PGS.TS Đặng Văn Thanh với “Chức năng của Quốc hội
và việc thực hiện các chức năng (2011)”... Trong các nghiên cứu này, các tác giả đã nêu tổng
quan về các chức năng của Quốc hội và việc thực hiện các chức năng này, trong đó đặc biệt
nhấn mạnh tới chức năng giám sát với những phân tích về ưu, nhược điểm và sự cần thiết
phải đổi mới hoạt động này của Quốc hội Việt Nam. Nghiên cứu sâu hơn còn có nghiên cứu
của TS.Trương Thị Hồng Hà với “Đổi mới và tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội
(2011)”, tác giả tập trung phân tích quan điểm về tăng cường hoạt động giám sát của Đảng
Cộng sản Việt Nam trong quá trình đổi mới đất nước, trên cơ sở đó đánh giá thực trạng và
đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động giám sát của
Quốc hội. Bản thân nghiên cứu sinh có đề tài nghiên cứu về “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả
hoạt động giám sát của Quốc hội trong thời kỳ hội nhập” (2008), trong công trình nghiên cứu
3
của mình, tác giả đã hệ thống hoá các vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động giám sát của Quốc
hội trong thời gian trước đây, đánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội, chỉ ra các hạn chế
và nguyên nhân của các hạn chế làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát. Thông qua
quan điểm, định hướng và những hạn chế, tác giả đã đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao
hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội trong thời gian tới.
Về các nghiên cứu liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các doanh
nghiệp nhà nước nói chung, trong đó có tập đoàn kinh tế nhà nước, hiện chưa có nhiều
nghiên cứu liên quan đến vấn đề này vì các tập đoàn kinh tế mới được thành lập thí điểm, các
nghiên cứu chủ yếu tập trung vào địa vị pháp lý và xây dựng mô hình tập đoàn. Với Quốc
hội, các cơ quan Quốc hội, trong thời gian vừa qua đã thực hiện chuyên đề giám sát tối cao
về “Việc thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng
công ty nhà nước” (2009). Báo cáo này đã chỉ rõ về thực trạng chấp hành chính sách, pháp
luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, cũng như các tồn
tại, vướng mắc trong việc thực hiện thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước tại nước ta.
Đồng thời, báo cáo đưa ra các kiến nghị xác đáng liên quan đến việc nâng cao hiệu quả sử
dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Tiếp đó, sau giám sát, Quốc hội
ban hành Nghị quyết số 42/2009/QH12 của Quốc hội về “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực
hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà
nước” (2009). Nghị quyết này là bước cụ thể hóa các yêu cầu, kiến nghị của các đại biểu
Quốc hội liên quan đến giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn,
tài sản tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, thông qua các nhóm nhiệm vụ, giải pháp cụ
thể yêu cầu Chính phủ phải thực hiện và có báo cáo kết quả thực hiện với Quốc hội.
Theo một kết quả nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2005)
về "Báo cáo kết quả khảo sát về tập đoàn kinh tế tại Malaysia và Thái Lan", kinh nghiệm để
giám sát hiệu quả hoạt động đối với tập đoàn kinh tế tại Malaysia cho thấy, để tách Chính
phủ ra khỏi doanh nghiệp - đây là một mục tiêu quan trọng để nâng cao hiệu quả quản trị
doanh nghiệp. Malaysia đã thực hiện một số đổi mới như công ty hóa và hoạt động theo cơ
cấu của luật công ty, thuê những đại diện từ bên ngoài, không thuộc cơ quan nhà nước,
không thuộc chính phủ vào các vị trí thành viên hội đồng quản trị hoặc các vị trí quản lý cao
cấp khác, kể cả vị trí tổng giám đốc, giảm vốn nhà nước tại các doanh nghiệp[52].
Bản thân nghiên cứu sinh có các bài viết liên quan đề tài nghiên cứu như: “Từ đề án
tái cơ cấu Tập đoàn Vinashin: Cần giám sát hoạt động của các Tập đoàn kinh tế nhà nước như
thế nào?” – Tạp chí Phát triển kinh tế, số 167 (2011) và “Bàn về cơ chế giám sát hoạt động của
Tập đoàn kinh tế nhà nước” – Hội thảo khoa học “Mô hình tổ chức và hoạt động của các tập
đoàn kinh tế nhà nước (2011). Nghiên cứu sinh đã có những nhận định, đánh giá về giám sát
của Quốc hội đối với các tập đoàn, qua đó thấy được những hạn chế trong hoạt động giám sát
hiện này, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội
đối với các doanh nghiệp này. Bên cạnh đó cũng có nhiều bài viết và các cuộc hội thảo đề cập
tới vấn đề này. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu mới chỉ giải quyết được một phần liên
quan đến phát triển các tập đoàn kinh tế nhà nước, các đề xuất hoàn thiện mô hình hoạt động
cũng như một số giải pháp giám sát hoạt động tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam, chứ
chưa có tiêu chí đánh giá hoạt động giám sát một cách rõ ràng.
2.2 Nghiên cứu của các tác giả nước ngoài
Nghiên cứu về mô hình tập đoàn kinh tế và cơ chế giám sát đối với tập đoàn cho thấy
một số quốc gia thực hiện giám sát tập đoàn tức là giám sát công ty mẹ, được thực hiện thông
qua cơ chế giám sát và kiểm toán. Ở một số nước đã thành lập ủy ban đặc biệt của Quốc hội
để giám sát công ty mẹ đối với trường hợp công ty mẹ thuộc sở hữu nhà nước. Một nghiên
4
cứu của tác giả Anjali Kumar (1992), trong báo cáo "The State Holding Company: Issues and
Options, World Bank" cho biết Ấn Độ lại áp dụng cơ chế kiểm toán và giám sát khác nhau để
giám sát hoạt động của các ty mẹ nhà nước[66].
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học trong và ngoài nước liên
quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước đã giúp hoàn thiện
hơn hệ thống lý luận và thực tiễn về giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước.
Các nghiên cứu nói trên cũng đã chỉ ra thực tế, nguyên nhân của những hạn chế, bất cập
trong việc thực hiện thí điểm mô hình tập đoàn cũng như trong hoạt động giám sát của Quốc hội
hiện nay, tuy nhiên chưa có nghiên cứu nào liên quan đến việc đưa ra hệ tiêu chí đánh giá về
hoạt động của tập đoàn kinh tế nhà nước và hệ tiêu chí đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc
hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước. Vì vậy, trước đòi hỏi của thực tế cũng như quá trình
hội nhập thì việc đổi mới, hoàn thiện lý luận và thực tiễn trong việc tăng cường giám sát của
Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước là xu hướng tất yếu của Việt Nam hiện nay.
3. Mục tiêu nghiên cứu
(i) Luận án tập trung xây dựng khung lý thuyết cho phân tích hoạt động giám sát của Quốc
hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước; (ii) Đánh giá thực trạng giám sát của Quốc hội đối với
các tập đoàn kinh tế nhà nước và (iii) Xây dựng các đề xuất, kiến nghị để tăng cường hoạt động
giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả
nguồn vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà
nước.
- Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động giám sát của Quốc hội kể từ thời điểm bắt đầu thành
lập thí điểm tập đoàn kinh tế nhà nước vào năm 2005 đến 2013.
5. Nội dung nghiên cứu
Với mục tiêu như vậy, đề tài sẽ tập trung vào những nội dung nghiên cứu cụ thểnhư sau:
Thứ nhất, hệ thống cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế
kinh tế nhà nước.
Thứ hai, nghiên cứu kinh nghiệm giám sát quốc tế đối với các tập đoàn kinh tế
nhà nước và rút ra bài học cho Việt Nam.
Thứ ba, phản ánh thực trạng giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà
nước, tập trung vào các nội dung: Nội dung giám sát; Công cụ và các nguồn lực cho việc
giám sát; Các hình thức và phương thức tổ chức hoạt động giám sát;
Thứ tư, đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội theo các tiêu chí, xác định điểm
mạnh, điểm yếu và nguyên nhân.
Thứ năm, đề xuất các giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với
tập đoàn kinh tế nhà nước.
6. Phương pháp nghiên cứu
6.1 Phương pháp thu thập số liệu
Cơ sở dữ liệu và số liệu thứ cấp được thu thập từ kết quả giám sát của UBTVQH và các cơ
quan của Quốc hội, các báo cáo của một số bộ, ngành có liên quan, thông tin trên các trang thông
tin điện tử và tổng hợp của tác giả về các nội dung:
- Thực trạng về việc thực hiện thí điểm và kết quả hoạt động hoạt động của các tập đoàn
kinh tế nhà nước;
5
- Thực trạng về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN.
Số liệu sơ cấp của luận án có được từ phiếu điều tra đại biểu Quốc hội có liên quan đến
giám sát đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. Cụ thể:
- Tác giả luận án đã phát ra 100 phiếu điều tra, thu về 95 phiếu điều tra. Trong đó, số phiếu
gửi tới đại biểu Quốc hội là 80 (số đại biểu Quốc hội chuyên trách ở Trung ương là 40 và chuyên
trách ở địa phương là 10, số đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm là 30); số phiếu gửi tới các tập đoàn
kinh tế là 05 và cán bộ trực tiếp tham mưu, giúp việc cho các Ủy ban của Quốc hội là 10.
- Phiếu điều tra gồm 35 câu hỏi đóng được chia thành 3 nhóm:
Nhóm 1: Các câu hỏi đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc hội (10 câu hỏi).
Nhóm 2: Các câu hỏi đánh giá về việc thí điểm thành lập mô hình tập đoàn kinh tế
nhà nước (5 câu hỏi).
Nhóm 3: Các câu hỏi đánh giá về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập
đoàn kinh tế nhà nước (20 câu hỏi).
Đối với mỗi câu hỏi, có 5 mức độ để trả lời, bao gồm: mức độ rất đồng ý, mức độ
đồng ý, mức độ tương đối đồng ý, mức độ không đồng ý và mức độ rất không đồng ý. Dựa
trên số liệu thu về, tác giả đã tổng hợp và phân tích cụ thể.
6.2. Phương pháp phân tích và xử lý số liệu nghiên cứu
Khung lý thuyết cho phân tích đánh giá thực trạng:
- Luận án sẽ dựa trên những mô hình quản lý tổ chức kiểm tra giám sát đối với doanh
nghiệp nói chung và các tập đoàn kinh tế nói riêng. Tập trung vào những vấn đề cốt lõi như so
sánh kết quả với mục tiêu/chuẩn mực đặt ra, kết hợp giữa kiểm soát hành chính và tự giác.
- Đối với giám sát về tài chính sẽ dựa chủ yếu trên hệ thống các chỉ tiêu tài chính (financial
ratio) để đánh giá hiệu quả hoạt động sử dụng vốn của tập đoàn kinh tế nhà nước.
- Sử dụng hệ thống tiêu chí đánh giá giám sát để đánh giá chung hoạt động giám sát của
Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước: tính phù hợp, tính hiệu lực, tính hiệu quả, tính
bền vững và tính công bằng. Đồng thời sử dụng mô hình SWOT để đánh giá cơ hội và mối
đe dọa, điểm mạnh và điểm yếu của hoạt động giám sát đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế.
● Phương pháp cụ thể được sử dụng để nghiên cứu thực trạng: điều tra, khảo sát, so
sánh, phân tích, tổng hợp, xử lý số liệu. Trên cơ sở khung lý thuyết được nêu trên, luận án tập
trung vào phân tích thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà
nước. Tác giả cũng tiến hành điều tra như trình bày tại mục 6.1. Trên cơ sở lý luận và thực
tiễn, tác giả sẽ đề xuất và luận chứng các giải pháp.
7. Kết quả đạt được
Xuất phát từ mục tiêu và các nội dung nghiên cứu, luận án đưa ra hệ thống tiêu chí để
đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội; những giải pháp, kiến nghị nhằm bảo đảm tính hiệu
lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của các tập đoàn kinh tế. Các giải pháp
này tập trung vào các nội dung: Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý; các công cụ giám sát; hình thức
và cách thức tổ chức thực hiện giám sát và tiêu chí giám sát hoạt động của TĐKTNN. Đây sẽ
là đóng góp của tác giả về mặt khoa học trong việc đưa lý luận áp dụng vào thực tiễn đối với
hoạt động giám sát của Quốc hội.
8. Bố cục của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được kết
cấu thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước
Chương 2: Phân tích thực trạng giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước
Chương 3: Các giải pháp tăng cường giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế
nhà nước
6
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI
ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC
1.1. Cơ sở lý luận chung về hoạt động giám sát
1.1.1. Khái niệm về giám sát
Giám sát là việc theo dõi, xem xét của chủ thể quản lý có quyền theo dõi đối với các chủ
thể bị theo dõi để đưa ra các nhận định, đánh giá về hoạt động của các chủ thể bị theo dõi
hoặc được hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không
1.1.2. Đặc điểm của giám sát
Thứ nhất, giám sát là hoạt động luôn mang tính quyền lực (thực hiện quyền lực) và
luôn mang lại hậu quả có tính pháp lý.
Thứ hai, giám sát luôn là hoạt động có mục đích.
Thứ ba, giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định.
Thứ tư, giám sát luôn gắn với một đối tượng cụ thể.
Thứ năm, giám sát phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ tương hỗ của
cả chủ thể và đối tượng giám sát.
Thứ sáu, giám sát phải được tiến hành dựa trên những căn cứ nhất định.
Thứ bảy, giám sát thực hiện liên tục, thường xuyên và phản hồi liên tục để cải thiện tình
hình thực hiện mục tiêu.
1.1.3. Phân loại giám sát
- Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành bởi chủ thể
là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo những nguyên tắc về sự phân công quyền lực
nhà nước.
- Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước: Loại giám sát này được tiến hành bởi
các chủ thể không phải là cơ quan nhà nước.
1.1.4. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra
Hoạt động giám sát, kiểm tra và thanh tra, đều là những hoạt động thực hiện quyền lực
nhà nước. Đây là những hoạt động mang tính tất yếu khách quan của tất cả các Nhà nước ở
các thời đại lịch sử.
1.1.5. Nguyên tắc trong hoạt động giám sát
(i) Nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam đối với hoạt động
giám sát; (ii) Nguyên tắc tập trung dân chủ; (iii) Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa;
(iv)Nguyên tắc chính xác, khách quan (v) Nguyên tắc bảo đảm tính công khai và (vi) Hệ
thống giám sát – đánh giá phải được thiết kế đơn giản, có thể thực hiện được ở mọi cấp độ
quản lý và đảm bảo hiệu quả.
1.1.6. Hình thức giám sát
Hình thức giám sát là những biểu hiện bên ngoài của hoạt động giám sát. Có nhiều hình
thức giám sát khác nhau tùy thuộc vào các cách phân loại khác nhau hay còn gọi là phụ thuộc
vào các căn cứ phân loại khác nhau như: căn cứ vào phạm vi, quy mô có giám sát toàn diện,
giám sát chuyên đề, vụ việc; căn cứ vào kế hoạch có giám sát theo chương trình, kế hoạch
hoặc giám sát đột xuất.
7
1.1.7. Các phương pháp giám sát
(i) Thu thập thông tin, hồ sơ, tài liệu và các giấy tờ liên quan; (ii) Nghiên cứu, so sánh,
thống kê các dữ liệu; (iii) Thu thập ý kiến từ các tổ chức, cá nhân; (iv) Tham vấn ý kiến của các
nhà chuyên môn; (v) Thuyết phục đối tượng giám sát tích cực hợp tác với chủ thể giám sát.
1.1.8. Nội dung giám sát
(i) Xem xét các văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Xem xét, đánh giá năng lực, trình độ,
trách nhiệm của các cá nhân do Quốc hội bầu và phê chuẩn; (iii) Xem xét, theo dõi việc thực
hiện chính sách, pháp luật; (iv) việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân; (v) xem xét
việc xử lý các kiến nghị.
1.1.9. Công cụ giám sát
(i) Văn bản pháp luật; (ii) Kế hoạch giám sát; (iii) Hồ sơ, tài liệu về nội dung giám sát;
(iv) Biên bản, mẫu văn bản trong quá trình thực hiện giám sát.
1.1.10. Quy trình giám sát
Bước 1: Thu thập thông tin → Bước 2: Xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát →
Bước 3: Phân tích tính hợp pháp và hợp lý của vụ việc → Bước 4: Phản ánh với đối tượng
giám sát → Bước 5: Lập báo cáo kết quả giám sát → Bước 6: Tăng cường kiểm tra, giám sát
thực hiện kết quả giám sát.
1.2. Chức năng giám sát của Quốc hội
1.2.1. Quốc hội và chức năng của Quốc hội
Quốc hội của các nước trên thế giới dù theo mô hình lưỡng viện hay đơn nhất đều có 3
chức năng cơ bản là lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước.
1.2.2 Giám sát của Quốc hội
1.2.2.1 Mục tiêu về giám sát của Quốc hội
Mục tiêu giám sát của Quốc hội là để bảo đảm rằng hoạt động của các cơ quan hành
pháp đáp ứng được những quy định do Quốc hội thiết lập ra.
1.2.2.2 Các đặc trưng cơ bản và nội dung của quyền giám sát tối cao của Quốc hội
- Các đặc trưng cơ bản: (i) Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính
quyền lực nhà nước; (ii) Chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao.
- Đối tượng chịu sự giám sát : Các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước.
- Nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội: (i) Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến,
hợp pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động của Chủ tịch Nước, Ủy ban
Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; (ii)
Xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và Luật.
1.2.2.3. Phương thức thực hiện và kết quả giám sát tối cao của Quốc hội
Xen xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,
Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch
nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính
phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trước
Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội hoặc trước Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai
kỳ họp Quốc hội (nếu được Quốc hội giao).
Ngoài ra, quyền giám sát tối cao của Quốc hội còn được bảo đảm thông qua hoạt động
giám sát của các cơ quan của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội.
- Kết quả giám sát của Quốc hội
(i) Đình chỉ, huỷ bỏ những văn bản do các cơ quan nói trên ban hành trái với Hiến pháp,
8
Luật và Nghị quyết của Quốc hội; (ii) Quyết định chủ trương sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các
văn bản quy phạm pháp luật để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế-xã hội; (iii)
Xem xét trách nhiệm của những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
- Các hình thức thực hiện quyền giám sát tối cao
Xét báo cáo của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án
nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; thực hiện quyền chất vấn của đại biểu
Quốc hội tại kỳ họp giữa hai kỳ họp của Quốc hội; giám sát thực tế việc tuân theo Hiến
pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết khi xét thấy cần thiết; xem xét việc khiếu nại, tố cáo
của công dân tại các kỳ họp Quốc hội.
1.3 Một số nét cơ bản về Tập đoàn kinh tế nhà nước
1.3.1 Khái niệm tập đoàn kinh tế và tập đoàn kinh tế nhà nước
1.3.1.1 Khái niệm tập đoàn kinh tế
Tập đoàn kinh tế là một tập hợp các công ty hoạt động kinh doanh trên các thị
trường khác nhau dưới sự kiểm soát về tài chính hoặc quản trị chung, trong đó các thành
viên của chúng ràng buộc với nhau bằng các mối quan hệ tin cậy lẫn nhau trên cơ sở sắc
tộc hoặc bối cảnh thương mại.
1.3.1.2 Tập đoàn kinh tế nhà nước
Tập đoàn kinh tế nhà nước được hiểu là nhóm công ty có quy mô lớn liên kết dưới hình
thức công ty mẹ - công ty con và các hình thức khác, tạo thành tổ hợp các doanh nghiệp gắn
bó chặt chẽ và lâu dài với nhau. TĐKTNN chứa đựng yếu tố TĐKT và yếu tố nhà nước, bao
gồm: (1) Công ty mẹ (doanh nghiệp cấp I) là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn
điều lệ hoặc giữ quyền chi phối; (2) Công ty con của doanh nghiệp cấp I (doanh nghiệp cấp
II) là các doanh nghiệp do doanh nghiệp cấp I giữ quyền chi phối; được tổ chức dưới hình
thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn một hoặc hai thành viên, tổng công ty
theo hình thức công ty mẹ - con, công ty liên doanh; (3) Công ty con của doanh nghiệp cấp II
và các cấp tiếp theo; (4) Các doanh nghiệp liên kết của tập đoàn.
1.3.2 Vai trò của tập đoàn kinh tế nhà nước
(i) Cho phép phát huy lợi thế của kinh tế quy mô lớn; (ii) Giữ vai trò chủ đạo của kinh
tế nhà nước trong nền kinh tế; (iii) Công cụ quan trọng của nhà nước trong việc điều tiết thị
trường; (iv) Thực hiện các chủ trương lớn để giải quyết các vấn đề xã hội.
1.4. Giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước
1.4.1. Khái niệm về giám sát của Quốc hội đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước
Để lành mạnh hóa các hoạt động kinh doanh và hoạt động tài chính trong các TĐKT,
QH có vai trò quan trọng trong việc tạo lập các khuôn khổ pháp lý cho TĐKT hoạt
động; đồng thời giám sát chặt chẽ quá trình hình thành, vận hành và thực hiện các chức năng
của TĐKT, bảo đảm các TĐKT hoạt động có hiệu quả.
1.4.2. Tính tất yếu về giám sát tối cao của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
Thứ nhất, ban hành khuôn khổ pháp lý đề điều chỉnh hoạt động của các TĐKTNN theo
đúng chủ trương, chính sách pháp luật của Nhà nước.
Thứ hai, điều chỉnh kịp thời hoạt động của TĐKTNN với vai trò là công cụ điều tiết kinh tế
vĩ mô mà các thành phần kinh tế khác không muốn hoặc không có khả năng thực hiện.
Thứ ba, giám sát của Quốc hội đối với các TĐKTNN là một trong những công cụ quản
lý kinh tế vĩ mô của nhà nước đối với thành phần kinh tế này để bảo đảm việc quản lý, sử
dụng vốn nhà nước đạt hiệu quả, đúng mục tiêu đề ra.
9
1.4.3. Mục tiêu và tiêu chí đánh giá giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
1.4.3.1 Mục tiêu giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
Xây dựng được khuôn khổ chính sách, pháp luật phù hợp cho các TĐKTNN và các cơ
quan quản lý nhà nước đối với TĐKTNN; đảm bảo chính sách, pháp luật được thực thi một
cách hiệu lực và hiệu quả nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của TĐKTNN và năng lực quản
lý nhà nước.
1.4.3.2 Tiêu chí đánh giá giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
Tính hiệu lực - Tính phù hợp- Tính công bằng - Tính tương thích - Tính bền vững
1.4.4 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế
nhà nước
Qua nghiên cứu thực tiễn hoạt động giám sát và và các quy định pháp luật hiện nay, có
thể xác định một số yếu tố cơ bản tác động tới hiệu quả, hiệu lực giám sát của Quốc hội đối với
tập đoàn kinh tế nhà nước như sau:
(i) Cơ sở pháp lý về chủ thể giám sát và đối tượng giám sát;
(ii) Sự phối hợp giữa chủ thể giám sát, đối tượng giám sát và các cơ quan liên quan
trong quá tình tiến hành và xử lý kiến nghị sau giám sát;
(iii) Ý thức và năng lực, trình độ của các đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát;
(iv) Tác động của dư luận xã hội về nội dung giám sát.
1.4.5 Nội dung giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
- Xem xét hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến tập đoàn kinh tế nhà nước
- Xem xét nội dung hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước
- Xem xét hiệu quả hoạt động sản xuất- kinh doanh của tập đoàn kinh tế nhà nước .
- Xem xét việc thực hiện nhiệm vụ chính trị và công tác quản lý vốn, tài sản nhà nước
của các tập đoàn kinh tế nhà nước
- Xem xét các công tác khác: quản lý nhân sự, lao động.
1.4.6 Phương thức, công cụ, hình thức và tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội đối
với tập đoàn kinh tế nhà nước
1.4.6.1 Phương thức giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
- Giám sát tối cao: Đây là phương thức mà Quốc hội sẽ thực hiện quyền giám sát tối cao
tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội về TĐKTNN.
- Giám sát theo chuyên đề hoặc qua các cơ quan của Quốc hội.
1.4.6.2 Công cụ giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
Thứ nhất, khung pháp lý cho hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế
nhà nước.
Thứ hai, kế hoạch giám sát.
Thứ ba, hồ sơ, hệ thống các số liệu về TĐKTNN qua nghiên cứu, khảo sát trực tiếp và qua số
liệu thu được từ các báo cáo tài chính, báo cáo kiểm toán hoặc các nguồn thông tin khác.
1.4.6.3 Hình thức giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
a) Xem xét các báo cáo; b) Giám sát theo chuyên đề và tổ chức các Đoàn giám sát; c)
Chất vấn và trả lời chất vấn; d) Xem xét văn bản quy phạm pháp luật; e) Bỏ phiếu tín nhiệm;
f) Thành lập Ủy ban Lâm thời
10
1.5. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tập đoàn kinh tế nhà nước và bài học cho Việt Nam
Qua nghiên cứu về mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước cũng như cơ chế giám sát
hoạt động của loại hình doanh nghiệp này của Cộng hòa Pháp, Hàn Quốc và Trung Quốc,
có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:
- Các hoạt động của Tập đoàn kinh tế nhà nước cần phải đặt dưới sự giám sát chặt chẽ
của Quốc hội nhằm đảm bảo hoạt động của tập đoàn được minh bạch, công khai, hiệu quả.
- Nghiên cứu thành lập một Bộ chuyên trách hoặc cơ quan ngang Bộ thuộc Chính phủ
thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn nhà nước đối với các tổng công ty, tập đoàn và doanh
nghiệp nhà nước quy mô lớn.
- Quản lý chặt chẽ quá trình mở rộng để tránh những rủi ro nếu để xảy ra tình trạng
mất khả năng kiểm soát quản lý và mở rộng quá mức quy mô của tập đoàn.
- Xử lý tốt mối quan hệ giữa cạnh tranh và độc quyền.
11
CHƯƠNG 2
PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI
ĐỐI VỚI CÁC TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC
2.1 Thực trạng hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước
2.1.1 Chủ trương của Đảng, Nhà nước về tập đoàn kinh tế nhà nước
Tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ bảy, khoá VII của Đảng khẳng định
“Hình thành một số tổ chức kinh tế lớn với mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức
cạnh tranh trên thị trường thế giới”.
Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng, khoá VIII đã xác định nhiệm vụ
“Tổng kết mô hình tổng công ty nhà nước, trên cơ sở đó lên phương án xây dựng các tổng công
ty thực sự trở thành những tập đoàn kinh tế mạnh, có hiệu quả và sức cạnh tranh cao, thực sự là
xương sống của nền kinh tế…”.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng chủ trương “Xây dựng một số tập đoàn
kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế”.
Cụ thể hoá chủ trương này, Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng,
khoá IX đã đưa ra định hướng “hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng
công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế, kinh doanh đa ngành, trong đó có
ngành kinh doanh chính chuyên môn hoá cao và giữ vai trò chi phối lớn trong nền kinh tế quốc
dân, có quy mô rất lớn về vốn,… thí điểm hình thành một số tập đoàn kinh tế trong một số lĩnh
vực có điều kiện, có thế mạnh, có khả năng phát triển để cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế
có hiệu quả…”.
Quan điểm này tiếp tục được khẳng định tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X và
tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI nêu rõ: “Đẩy mạnh đổi mới cổ phần hoá, nâng cao
hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước; xây dựng một số tập đoàn kinh tế mạnh, đa sở hữu,
trong đó sở hữu nhà nước giữ vai trò chi phối cơ cấu lại ngành nghề kinh doanh của các tập
đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước để doanh nghiệp nhà nước thực sự trở thành nòng
cốt của kinh tế nhà nước”. Đây là cơ sở quan trọng định hướng cho việc hình thành và
phát triển các TĐKTNN.
2.1.2 Khuôn khổ pháp lý về hoạt động TĐKTNN
Trong hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động của tập đoàn kinh tế có
hai đạo luật quan trọng là Luật Doanh nghiệp và Luật Doanh nghiệp nhà nước. Luật Doanh
nghiệp nhà nước 1995 (hết hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2010) đánh dấu sự đổi mới quan
trọng trong cơ chế quản lý doanh nghiệp nhà nước và tạo cơ sở pháp lý cao hơn cho doanh
nghiệp nhà nước hoạt động.
Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 và Luật Doanh nghiệp năm 2005, Chính phủ
đã ban hành một số nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà
nước về doanh nghiệp nhà nước. Ngày 5/11/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
101/2009/NĐ-CP về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKTNN.
2.1.3 Về số lượng và quy mô các tập đoàn kinh tế nhà nước Việt Nam
Đến cuối năm 2012, cả nước có 13 tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập thí điểm,
trong đó có 12 tập đoàn kinh tế nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập và 1 tập
đoàn kinh tế được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án cổ phần hóa và thí điểm thành lập, ủy
quyền cho Bộ Tài chính thành lập công ty mẹ (Tập đoàn Tài chính – Bảo hiểm Bảo Việt).
12
Bảng 2.2: Cơ cấu sở hữu và đặc điểm ngành nghề kinh doanh của các TĐKTNN
Sở hữu nhà
TT
Tập đoàn
Ngành nghề kinh doanh chính
nước tại
công ty mẹ
Công nghiệp than, khoáng sản,
luyện kim, điện, vật liệu nổ công
nghiệp, cơ khí, đóng tàu và ô tô.
Tập đoàn Công nghiệp than –
Khoáng sản Việt Nam
1
100%
Tập đoàn Bưu chính – Viễn
thông Việt Nam
Viễn thông và công nghệ thông
tin
2
3
4
5
100%
100%
100%
100%
Tập đoàn Công nghiệp Cao su
Việt Nam
Trồng, chăm sóc, khai thác, chế
biến cao su
Tập đoàn Công nghiệp Tàu
thủy Việt Nam
Đóng mới, sửa chữa, tàu thủy và
vận tải biển
Tập đoàn Dầu khí quốc gia
Việt Nam
Thăm dò, khai thác, chế biến và
phânphốidầukhí
6 Tập đoàn Dệt – May Việt Nam
7 Tập đoàn Điện lực Việt Nam
8 Tập đoàn Bảo Việt
100% Dệt may
Điện năng, viễn thông và cơ khí
điện lực
100%
100%
74,17% Dịch vụ tài chính
Viễn thông và công nghệ
thông tin
9 Tập đoàn Viễn thông quân đội
10 Tập đoàn Hóa chất Việt Nam
100% Công nghiệp hóa chất
Tập đoàn Phát triển nhà và đô
thị Việt Nam
Đầu tư phát triển nhà và đô thị
11
100%
100%
75%
Tập đoàn Công nghiệp Xây
dựng Việt Nam
Xây dựng và tổng thầu xây
dựng các công trình
12
Xuất nhập khẩu và kinh doanh
xăng dầu, lọc - hóa dầu
13 Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam
Nguồn: Tổng hợp từ website của Chính phủ và các tập đoàn
Ngày 2/10/2012, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1428/QĐ-TTg
xác định kết thúc thí điểm hình thành Tập đoàn Công nghiệp Xây dựng Việt Nam (VNIC)
và Tập đoàn Phát triển nhà và đô thị Việt Nam (HUD) do việc thí điểm thành lập không
đạt được mục tiêu đề ra.
2.1.4 Đánh giá chung về tập đoàn kinh tế nhà nước
2.1.4.1. Những mặt tích cực
Việc thực hiện thí điểm thành lập các TĐKTNN với những tổ hợp doanh nghiệp có
quy mô lớn đã cho thấy đây là chủ trương đúng đắn của Đảng, Nhà nước và là bước đi phù
hợp nhằm tăng cường khả năng tích tụ, tập trung, cạnh tranh và tối đa hóa lợi ích của liên kết
tập đoàn, tổng công ty.
13
Các TĐKTNN đều là những doanh nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực then chốt,
đóng vai trò chủ lực trong việc đảm bảo các cân đối lớn, sản xuất, cung ứng những sản phẩm,
dịch vụ thiết yếu của nền kinh tế. Bên cạnh việc đổi mới phương thức quản lý nhà nước đối
với doanh nghiệp, quy chế quản lý tài chính của TĐKTNN cũng được thay đổi nhờ đó, quy
mô hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các tập đoàn được nâng cao dần qua các
năm.
2.1.4.2 Những hạn chế và nguyên nhân
Khung pháp luật liên quan đến TĐKTNN chưa tạo thành một thể thống nhất, đồng bộ,
nhất quán, chưa phù hợp với đặc điểm của TĐKTNN.
Mô hình và phương thức hoạt động của các TĐKTNN tuy đã có nhiều tiến bộ nhưng
vẫn còn một số bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại
tập đoàn. Chức năng đại diện chủ sở hữu vốn còn phân tán, chồng chéo nên trách nhiệm
trong quản lý cũng chưa rõ ràng.
Việc huy động quá nhiều vốn để thực hiện đầu tư, đa dạng hoá ngành nghề kinh
doanh, thành lập nhiều công ty con, công ty liên kết hoạt động trong nhiều lĩnh vực,
ngành nghề của một số tập đoàn, trong khi năng lực quản lý và khả năng tài chính có hạn
đã dẫn tới hệ số nợ/vốn chủ sở hữu cao, ảnh hưởng không tốt đến năng lực tài chính và
hiệu quả sử dụng vốn tại doanh nghiệp.
Một số tập đoàn vẫn còn đầu tư dàn trải, chưa tập trung vào ngành nghề kinh doanh
chính hoặc chủ yếu tham gia góp vốn vào ngân hàng thương mại cổ phần, công ty chứng
khoán, quỹ đầu tư chứng khoán, bảo hiểm, bất động sản với số tiền khá lớn dẫn đến rủi ro,
thất thoát vốn nhà nước.
2.2 Thực trạng tổ chức hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế
nhà nước
2.2.1 Mục tiêu giám sát của Quốc hội đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước
Đánh giá tình hình ban hành và thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng
vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; qua đó, thấy được những kết
quả đã đạt được trong hoạt động sản xuất kinh doanh của các tập đoàn, tổng công ty nhà
nước; những vướng mắc trong hệ thống văn bản pháp luật và những khó khăn, hạn chế, yếu
kém trong tổ chức thực hiện; làm rõ nguyên nhân, trách nhiệm của các cấp, các Bộ/ngành và
của các TĐKT; từ đó đưa ra các đề xuất, kiến nghị để hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật,
thực hiện nghiêm và có hiệu quả hơn chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản
nhà nước, củng cố và nâng cao hiệu quả hoạt động của các TĐKT và kiến nghị để hoàn thiện
hệ thống văn bản pháp luật, thực hiện nghiêm và có hiệu quả hơn chính sách, pháp luật về
quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước.
2.2.2. Thực trạng triển khai hoạt động giám sát
2.2.2.1 Tổ chức Đoàn giám sát trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội
Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII, Quốc hội thông qua Nghị quyết chương trình
giám sát năm 2009, trong đó có nội dung giám sát tối cao về việc chấp hành cơ chế, chính
sách pháp luật về sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà
nước. Trên cơ sở Nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết
thành lập Đoàn giám sát để tiến hành giám sát hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước.
14
2.2.2.3 Tổ chức các Đoàn công tác làm việc với đối tượng giám sát là tập đoàn kinh tế nhà
nước và xây dựng báo cáo giám sát
a) Xem xét các báo cáo
Theo yêu cầu của Đoàn giám sát, đã có 11 Bộ, cơ quan ngang Bộ, 6 địa phương và các
TĐKT được thành lập thí điểm gửi báo cáo tới Đoàn giám sát. Báo cáo của các Bộ, ngành,
địa phương và TĐKT gửi tới Đoàn giám sát đã đưa ra bức tranh tương đối toàn diện về việc
thực hiện cơ chế, chính sách pháp luật trong việc sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các
TĐKT.
b) Tổ chức các đoàn giám sát
Đoàn giám sát đã làm việc với một số Bộ, ngành như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính,
Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công Thương, Ngân hàng Nhà nước, Tổng công ty Đầu tư và
Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), Tập đoàn Dầu khí, Tập đoàn Điện lực, Tập đoàn
Vinashin... Đồng thời, thành lập cácTổ công tác đi giám sát tại các địa phương và khảo sát,
giám sát sâu một số nội dung cụ thể theo yêu cầu của cuộc giám sát và sự chỉ đạo của Trưởng
đoàn giám sát.
c) Hình thành báo cáo giám sát và báo cáo kết quả giám sát tại Kỳ họp Quốc hội
Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã xây dựng báo cáo giám sát và báo cáo này được Trưởng
Đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình bày trước Quốc hội về kết quả giám sát.
2.3 Kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước
2.3.1 Những phát hiện chủ yếu từ công tác giám sát
2.3.1.1 Khuôn khổ pháp lý về cơ chế chính sách liên quan đến quản lý vốn, tài sản tại tập đoàn
kinh tế nhà nước kể từ khi thành lập thí điểm đã bước đầu được hoàn thiện.
Qua giám sát đã cho thấy, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan
đến thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn đã được
Chính phủ và các cơ quan hữu quan chú trọng, bám sát các chủ trương, chính sách và Nghị
quyết của Đảng, hình thành khuôn khổ pháp lý để các tập đoàn, tổng công ty hoạt động và
quản lý vốn, tài sản nhà nước.
Tuy nhiên, ngoài những mặt tích cực, còn những hạn chế, bất cập như: một số văn bản
pháp luật chậm được ban hành, sửa đổi, bổ sung, phù hợp, thống nhất, đồng bộ và chưa theo
kịp được thực tiễn phát triển của thị trường; việc phân công, phân cấp thực hiện quyền và
nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn còn phân tán, cắt khúc; chưa triệt để tách biệt
chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước theo
quy định của Luật Doanh nghiệp; mô hình và phương thức quản lý nội bộ trong tập đoàn tuy
đã có nhiều tiến bộ nhưng vẫn còn nhiều bất cập làm hạn chế chất lượng quản lý, sử dụng vốn,
tài sản nhà nước; chậm xây dựng một hệ thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt
động sản xuất - kinh doanh của các tập đoàn, tổng công ty để làm cơ sở cho giám sát, quản lý
nhà nước.
2.3.1.2 Phần lớn các tập đoàn kinh tế nhà nước đã bảo toàn vốn, tài sản của nhà nước và có
những đóp góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
2.3.1.3 Cơ cấu tài chính của một số tập đoàn kinh tế nhà nước chưa thật sự bền vững.
2.3.1.4 Hiệu quả sử dụng vốn tại một số tập đoàn kinh tế nhà nước còn thấp, làm ảnh hưởng
đến hiệu quả chung của khu vực kinh tế nhà nước, đặc biệt còn tình trạng các tập đoàn đầu
tư ngoài ngành quá nhiều làm thất thoát vốn, tài sản của nhà nước.
2.3.1.5 Các tập đoàn hiện đang được giao nắm giữ một khối lượng lớn tài sản nhà nước là
đất đai nhưng hiệu quả sử dụng chưa cao
15
2.3.1.6 Một số tập đoàn kinh tế ở trong tình trạng nguy hiểm, báo động về tài chính.
2.3.1.7 Phương pháp quản lý vốn nhà nước còn nhiều bất cập do chậm xây dựng một hệ
thống tiêu chí an toàn về mặt tài chính trong hoạt động sản xuất - kinh doanh của các tập
đoàn để làm cơ sở cho giám sát, quản lý nhà nước.
2.3.1.8 Việc thực hiện các nhiệm vụ bảo đảm cân đối lớn của nền kinh tế, an sinh xã hội,
chính trị, quốc phòng được thực hiện một cách tích cực.
2.3.1.9. Tính minh bạch thông tin tại các tập đoàn kinh tế nhà nước còn bộc lộ những bất
cập, chưa đáp ứng được yêu cầu.
2.3.2 Các kiến nghị, đề xuất được đưa ra sau hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Tập
đoàn kinh tế nhà nước
- Tăng tính trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về vốn và tài sản tại tập
đoàn kinh tế nhà nước;
- Thực hiện triệt để tách chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng thực
hiện các quyền chủ sở hữu;
- Tổ chức rà soát đánh giá hoạt động của tập đoàn, tổng công ty để có biện pháp chấn
chỉnh, củng cố các tập đoàn kinh tế gặp khó khăn hoặc hoạt động yếu kém;
- Xây dựng hệ thống kiểm tra, giám sát hữu hiệu về quản lý vốn, tài sản tại các tập
đoàn, tổng công ty song song với việc tăng tính trách nhiệm của cơ quan quản lý;
- Quy định rõ trách nhiệm về hiệu quả hoạt động sản xuất - kinh doanh của doanh
nghiệp;
- Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về mô hình hoạt động của tập đoàn.
2.3.3 Những kết quả thực hiện các kiến nghị sau giám sát
Tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XII, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số
42/2009/QH12 ngày 27/11/2009 về việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp
luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại tập đoàn, tổng công ty nhà nước.
Tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII, Chính phủ có Báo cáo số 163/BC-CP ngày
1/11/2010 báo cáo Quốc hội về nội dung: Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách,
pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước.
Ủy ban Kinh tế cũng đã báo cáo Quốc hội một số ý kiến về công tác tổ chức triển khai thực
hiện Nghị quyết 42 của Quốc hội, trong đó nhấn mạnh về sự chủ động, tích cực của Chính
phủ, các Bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp.
Tiếp đó, ngày 23/11/2011, Chính phủ đã có báo cáo số 262/BC-CP về thực trạng hoạt
động của TĐKT, TCTNN giai đoạn 2006-2010 và phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp giai
đoạn 2011-2015 theo một số nội dung của Nghị quyết số 42 của Quốc hội. Báo cáo đã nêu rõ
những kết quả đạt được về tình hình tài chính, về kết quả sản xuất, kinh doanh, về đầu tư vào
một số lĩnh vực ngoài ngành kinh doanh chính, về sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp..., những
bất cập, khó khăn cùng với các giải pháp cụ thể để thực hiện tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm
là các TĐKT, TCTNN.
2.4 Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế
nhà nước theo các tiêu chí giám sát
2.4.1 Tính hiệu lực của giám sát
Qua số liệu điều tra về mục tiêu tuân thủ và thực hiện các kết luận, kiến nghị sau
giám sát (hay còn gọi là hiệu lực giám sát) cho thấy, tổng tỷ lệ ý kiến rất không đồng ý và
không đồng ý lên tới 47,4 % (tỷ lệ rất không đồng ý là 7.9% và tỷ lệ không đồng ý là
39.5%) khi đánh giá về việc thực hiện các kiến nghị sau giám sát được Quốc hội, các cơ
16
quan của Quốc hội, các ĐBQH giám sát chặt chẽ. Như vậy, tính hiệu lực của giám sát hiện
nay là không cao, kết quả điều tra cũng phản ánh rõ thực trạng hiệu lực giám sát vẫn là khâu
yếu của hoạt động giám sát.
2.4.2 Tính phù hợp của giám sát
Tính phù hợp trong hoạt động giám sát của Quốc hội xem xét sự phù hợp giữa giám sát
so với các quy định hiện hành và so với mục tiêu giám sát với những vấn đề và nhu cầu đang
được giải quyết. Qua phân tích phân tích về kết quả điều tra cho thấy, tỷ lệ ý kiến tương đối
đồng ý, đồng ý và rất đồng ý với các nội dung Quốc hội tập trung giám sát về chính sách pháp
luật, lĩnh vực hoạt động và hiệu quả sản xuất kinh doanh là rất cao, cụ thể tỷ lệ về nội dung
xem xét hệ thống văn bản pháp luật, xem xét các ngành, lĩnh vực hoạt động và xem xét hiệu
quả và kết quả hoạt động sản xuất – kinh doanh của TĐKTNN lần lượt là 94.7%, 84.3% và
89.6%.
Kết quả thu được từ hoạt động giám sát cũng phù hợp với mục tiêu là tiếp tục hoàn
thiện hệ thống chính sách, pháp luật trong việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước.
Tuy nhiên, xét về thời điểm tổ chức hoạt động giám sát tối cao vào năm 2008 và sau đó
Chính phủ báo cáo về tình hình thực hiện Nghị quyết của Quốc hội vào năm 2009, mặc
dù là rất cần thiết nhưng từ đó đến nay chưa có đợt giám sát nào được tiếp tục thực hiện,
điều đó cho thấy hoạt động giám sát chưa bảo đảm tính kịp thời trước yêu cầu đặt ra của
thực tiễn.
2.4.3 Tính công bằng của giám sát
Qua giám sát bước đầu đã đảm bảo sự công bằng thông qua việc đưa những nhận
định, đánh giá, kết luận đối với các đối tượng giám sát, cụ thể là các chính sách, pháp
luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước, về công tác quản lý nhà nước (các Bộ,
ngành) và việc chấp hành chính sách, pháp luật tại các tập đoàn kinh tế nhà nước.
2.4.4 Tính tương thích của giám sát
Các mục tiêu của giám sát Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế nhà nước nằm trong
một hệ thống thống nhất có liên quan chặt chẽ với nhau, các mục tiêu cấp thấp là
phương tiện để đạt được mục tiêu cấp cao hơn. Qua điều tra, có tới 71.1% tỷ lệ đồng ý
và 13.2% đồng ý với mục tiêu giám sát của Quốc hội là nên tập trung giám sát việc thực
hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước. Tuy nhiên, đánh giá về
hoàn chính sách, pháp luật liên quan, cũng có tới 26,4% không đồng ý về nội dung này.
Điều đó cho thấy, sau giám sát, việc hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử
dụng vốn tài sản của nhà nước mới chỉ là bước đầu, chưa bao quát được toàn bộ các nội
dung liên quan đến hoạt động của các tập đoàn.
2.4.5 Tính bền vững của giám sát
Mục tiêu cuối cùng của giám sát là đảm bảo hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý,
sử dụng vốn tài sản nhà nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước và giám sát phải được
coi như là một trong các công cụ quản lý kinh tế vĩ mô của nhà nước. Kết quả điều tra
cho thấy, các mục tiêu, kiến nghị giám sát đã và đang được thực hiện, và có những ảnh
hưởng tích cực trong khoảng thời gian nhất định sau khi hoạt động giám sát kết thúc.
2.5 Đánh giá về các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các
tập đoàn kinh tế nhà nước
2.5.1 Cơ sở pháp lý về chủ thể giám sát và đối tượng giám sát
Về chủ thể giám sát, đó là quy định về các hình thức giám sát (chất vấn, bỏ phiếu tín
nhiệm, thành lập Ủy ban lâm thời), khi mà những điều kiện để đạt được theo quy định của
Luật là rất khó thực hiện. Hơn nữa, Luật hiện nay chỉ tần suất 1 năm tổ chức 2 kỳ họp Quốc
17
hội, trong trường hợp đặc biệt có thể triệu tập các cuộc họp bất thường nhưng ngoài công tác
về nhân sự, Quốc hội nước ta chỉ tổ chức 2 kỳ họp/1 năm, trong khi hoạt động giám sát của
các cơ quan Quốc hội (giám sát chuyên đề, tổ chức phiên giải trình) còn nhiều hạn chế với số
lượng rất ít nên các vấn đề giám sát đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước được đưa ra không
bảo đảm tính kịp thời, liên tục.
Về đối tượng giám sát, đó là các tập đoàn kinh tế nhà nước có địa vị pháp lý không rõ
ràng nên những kiến nghị của Đoàn giám sát có thể phù hợp, có tính khả thi cao nhưng
không được thực hiện một cách triệt để vì lý do đây là mô hình thí điểm, vừa làm vừa rút
kinh nghiệm.
2.5.2 Sự phối hợp giữa chủ thể giám sát, đối tượng giám sát và các cơ quan liên quan
trong quá tình tiến hành và xử lý kiến nghị sau giám sát
Từ thực tế tổ chức các hoạt động giám sát vừa qua cho thấy một thực tế là sự phối hợp
này chỉ thực hiện tốt trong giai đoạn đầu của hoạt động giám sát, nghĩa là từ việc Đoàn giám
sát đề nghị báo cáo, tổ chức các buổi làm việc để hình thành báo cáo giám sát nhưng sau đó
sự phối hợp tiếp theo để xử lý các kiến nghị sau giám sát là còn nhiều hạn chế, chưa quyết
liệt do thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với các đối tượng chịu sự giám sát của Quốc
hội và các cơ quan liên quan chịu trách nhiệm thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về tập
đoàn kinh tế nhà nước.
2.5.3 Ý thức và năng lực, trình độ của các đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát
Nhân tố này cũng có ảnh hưởng đến hoạt động giám sát là do xuất phát từ đặc trưng
của Quốc hội nước ta là sự đa dạng đa dạng về cơ cấu, đa dạng về vùng miền, thành phần,
giai cấp nên trình độ nhận thức cũng có sự khác nhau, nhất là đối với những vấn đề cần sự
hiểu biết sâu như đánh giá về tài chính, hiệu quả sản xuất – kinh doanh của các tập đoàn kinh
tế, hơn nữa với tỷ lệ đại biểu chuyên trách hiện nay chỉ chiếm khoảng 30% so với tổng số đại
biểu Quốc hội nên việc đánh giá, đeo bám các vấn đề được đưa ra khi Quốc hội giám sát tập
đoàn kinh tế nhà nước là không đồng đều, không quyết liệt.
2.5.4 Tác động của dư luận xã hội về nội dung giám sát
Từ thực tế giám sát vừa qua, dư luận xã hội có đánh giá tích cực đối với Quốc hội,
đáp ứng được kỳ vọng của cử tri cả nước. Tuy nhiên, vấn đề mà dư luận xã hội đòi hỏi là
Quốc hội cần giám sát các tập đoàn kinh tế một cách thường xuyên, liên tục hơn nữa vì đây
là thành phần kinh tế quan trọng, có tác động lớn đến ổn định kinh tế vĩ mô và hoạt động sản
xuất – kinh doanh của nền kinh tế.
2.6 Thành công và hạn chế trong hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế
nhà nước
2.6.1 Thành công trong giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước và
nguyên nhân
2.6.1.1 Những thành công trong giám sát của Quốc hội
Thứ nhất, đã thực hiện giám sát toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến các
TĐKTNN.
Thứ hai, đã thực hiện giám sát tổng thể về các lĩnh vực hoạt động của các TĐKTNN.
Thứ ba, đã thực hiện giám sát toàn diện về hiệu quả và kết quả hoạt động sản xuất,
kinh doanh của các TĐKTNN.
Thứ tư, đưa ra các đánh giá cũng như các kết luận, kiến nghị sau giám sát một cách
kịp thời, khách quan, hợp lý và khả thi.
18
2.6.1.2 Nguyên nhân của những thành công trong giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn
kinh tế nhà nước
Nguyên nhân dẫn đến thành công này xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn đặt ra mà cụ thể
là từ bước lựa chọn nội dung giám sát, triển khai thực hiện giám sát, đưa ra các kết luận, kiến
nghị cụ thể và theo dõi thực hiện kiến nghị sau giám sát.
2.6.2 Hạn chế trong giám sát của Quốc hội đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước và
nguyên nhân
2.6.2.1 Những hạn chế trong giám sát của Quốc hội
Thứ nhất, hạn chế về nguồn lực giám sát.
Thứ hai, hạn chế về phương thức và hình thức tổ chức giám sát. Theo số liệu điều tra,
tỷ lệ ý kiến không đồng ý về hình thức bỏ phiếu tín nhiệm là 26.3% và tỷ lệ ý kiến không
đồng ý về hình thức thành lập Ủy ban lâm thời là 39.4%.
Thứ ba, hạn chế về năng lực của ĐBQH trong việc hiểu và nắm bắt được vấn đề chuyên
sâu về lĩnh vực kinh tế là rất khác nhau.
Thứ tư, hạn chế từ hoạt động theo dõi kiến nghị sau giám sát. Đây vẫn là khâu yếu trong
hoạt động giám sát của Quốc hội do việc theo dõi đến cùng mục tiêu đã giám sát chưa được
thực hiện quyết liệt.
2.6.2.2 Nguyên nhân của những hạn chế trong giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn
kinh tế nhà nước
Nguyên nhân của những hạn chế trong giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn
kinh tế nhà nước chủ yếu xuất phát từ cơ chế đại diện của Quốc hội hiện nay, bên cạnh đó
là các quy định liên quan đến nguồn lực chưa đáp ứng được yêu cầu trong triển khai hoạt
động giám sát và thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm cũng như cơ chế theo dõi việc tiếp tục
thực hiện kết luận giám sát.
Từ phân tích, đánh giá về những thành công, hạn chế trong hoạt động giám sát của
Quốc hội về TĐKTNN cho thấy, để tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với
thành phần kinh tế này, cần giải quyết những vấn đề cơ bản như sau:
Thứ nhất, cần có đánh giá, tổng kết mô hình Tập đoàn, trên cơ sở đó có giải pháp khắc
phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm phù hợp với tình hình Việt Nam. Thúc đẩy mạnh mẽ
quá trình tái cơ cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, với một trong ba trọng tâm
là tái cơ cấu các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước.
Thứ hai, hoàn thiện khung pháp lý liên quan hoạt động của Tập đoàn.
Thứ ba, cần sớm xây dựng bộ tiêu chí gắn với hoạt động sản xuất – kinh doanh của tập
đoàn như ngành nghề kinh doanh chính, hiệu quả sử dụng vốn, đây là cơ sở quan trọng để
Quốc hội giám sát tình hình hoạt động của các TĐKTNN.
Thứ tư, tiếp tục nghiên cứu đổi mới phương thức, hình thức giám sát của Quốc hội đối
với các TĐKTNN.
Thứ năm, tăng cường nguồn lực thích đáng cho các cơ quan của Quốc hội, các đại
biểu Quốc hội trong việc tổ chức thực hiện giám sát.
19
CHƯƠNG 3
CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC
3.1 Hệ thống quan điểm về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với tập đoàn kinh tế
nhà nước
3.1.1 Phương hướng phát triển tập đoàn kinh tế nhà nước trong giai đoạn 2011- 2020
Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI khẳng định: Khẩn trương cơ cấu lại ngành nghề
kinh doanh của các Tập đoàn kinh tế và các tổng công ty nhà nước, tập trung vào một số
ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế[12].
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020 được thông qua tại Đại hội Đảng
lần thứ XI nêu rõ: Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp
nhà nước, nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty. Sớm hoàn thiện thể chế quản lý hoạt
động của các tập đoàn, các tổng công ty nhà nước. Đẩy mạnh cổ phần hóa doanh nghiệp nhà
nước; xây dựng một số tập đoàn kinh tế mạnh, đa sở hữu, trong đó sở hữu nhà nước giữ vai trò
chi phối...khuyến khích tư nhân góp vốn vào các Tập đoàn kinh tế nhà nước.
Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011-2015 ban
hành tại Kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIII khẳng định: Tập trung thực hiện cơ cấu lại nền kinh
tế trong 3 lĩnh vực quan trọng là cơ cấu lại đầu tư, trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị
trường tài chính, trọng tâm là cơ cấu lại hệ thống ngân hàng thương mại, các tổ chức tài chính;
cơ cấu lại doanh nghiệp, trọng tâm là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, ngay từ năm
2012 chuẩn bị các điều kiện để từ năm 2013 đến năm 2015 tạo được chuyển biến mạnh mẽ, cơ
bản, có hiệu quả rõ rệt[24].
Với ý nghĩa trên, các cơ quan quản lý có chủ trương tiếp tục kiện toàn các tập đoàn
kinh tế nhà nước giai đoạn 2011-2015, có tính đến năm 2020. Hiện tất cả các tập đoàn kinh tế
nhà nước đang hoạt động đều đã xây dựng và được Thủ tướng Chính phủ xem xét, phê duyệt
Đề án tái cơ cấu giai đoạn 2011-2015.
3.1.2 Quan điểm 1: Hoạt động giám sát phải được thực hiện trên cơ sở Nhà nước pháp quyền
Đổi mới Quốc hội nói chung, đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội nói riêng không
phải là ý muốn chủ quan của Quốc hội, mà bắt nguồn từ các yêu cầu khách quan , phù hợp với
quy luật khách quan. Với nhận thức đó, tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội đối với
tập đoàn kinh tế nhà nước hiện nay bắt nguồn từ các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền
XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
3.1.3 Quan điểm 2: Hoạt động giám sát phải đảm bảo phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
trong thời kỳ đẩy mạnh công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Phát triển kinh tế được Đảng và nhà nước ta xác định là nhiệm vụ trung tâm trong sự
nghiệp xây dựng đất nước. Hoạt động giám sát của Quốc hội cùng với các hoạt động kiểm
tra, thanh tra là nhân tố quan trọng góp phần tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi trên thực tế
cho sự phát triển kinh tế.
3.1.4 Quan điểm 3: Hoạt động giám sát phải được gắn liền với quyết tâm đổi mới chính trị
Đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội sẽ là yếu tố quan trọng góp phần thực
hiện thành công Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020. Với thể chế
chính trị như ở Việt Nam, điều kiện để đổi mới hoạt động này là cần sự quyết tâm cao của
cả hệ thống chính trị, bắt đầu từ tư duy về sự lãnh đạo của Đảng trong hoạt động giám sát
của Quốc hội phải được đổi mới.
20
Tải về để xem bản đầy đủ
24 trang
14760
Free
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Tóm tắt Luận án Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- tom_tat_luan_an_tang_cuong_hoat_dong_giam_sat_cua_quoc_hoi_d.pdf
