Định hướng xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
ÑÒNH HÖÔÙNG XÖÛ lyÙ
CAÙC DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC THUA lOã,
CAÙC DÖÏ AÙN ÑAàU TÖ KHOâNG HIEÄU qUAÛ THEO
NGUyEâN TAéC VAØ CÔ CHEá THÒ TRÖÔØNG
PGS.TS. NGô TRÍ LONG*
S. PHẠM XUâN TOÀN*
ắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang là nhu cầu bức thiết của xã hội khi mà nhiều
doanh nghiệp đã không còn hoạt động hiệu quả, kinh tế tư nhân với các doanh nghiệp có quy
mô vô cùng lớn đang dần chiếm lĩnh thị trường. Để hướng tới một nền kinh tế thị trường toàn
S
diện, khối kinh tế nhà nước và tư nhân cần phải có vị thế và những chính sách bình đẳng, cạnh
tranh lành lạnh theo quy luật thị trường. Những doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không kể ở khu
vực kinh tế nào cũng đều cần phải được loại bỏ bằng nhiều hình thức khác nhau. Do đó, định hướng xử lý
các DNNN thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường là hướng đi tất
yếu để đảm bảo cho một nền kinh tế hiệu quả và phát triển bền vững.
Từ khóa: DNNN, cơ thế thị trường, thua lỗ
OrientationtohandlelossesofSOEs, ineffectiveinvestmentprojectontheprinciplesandmechanisms
of the market
Restructuring state owned enterprises (SOEs) are the urgent needs of society when many businesses
were no longer effective, private sector with businesses of large-scale gradually dominate market. Towards
a comprehensive market economy, state-owned economic sector and private sector need to have the
position and policies of equality, healthy competition, according to market rules. ose businesses operate
inefficiently; regardless which econmic sector will also need to be eliminated in many different forms.
erefore, the orientation process the losses of SOE, the investment project is not effective on the principles
and mechanisms of the market is inevitable direction to ensure an efficient economy and sustainable
development.
Keywords: SOEs, market mechanism, loss
Từ những năm 1990 đến nay, đã hơn 20 năm
chúng ta tiến hành cải cách, đổi mới thông qua việc
sắp xếp lại, cổ phần hoá, bán, khoán, cho thuê đối
với các DNNN. Sau nhiều năm cải cách, DNNN
đã giảm mạnh về số lượng, đặc biệt là những DN
quy mô nhỏ, DN kém hiệu quả, DN ở các lĩnh vực
Nhà nước không cần nắm giữ. Năm 2001 cả nước
có khoảng 6.000 DNNN, dàn trải trên 60 ngành,
lĩnh vực; đến năm 2011 có 1.369 DNNN thì đến hết
tháng 10-2016 chỉ còn 718 DNNN, tập trung vào
19 ngành, lĩnh vực. Đặc biệt từ năm 2006 - 2010,
nhiều Tập đoàn kinh tế lớn đã ra đời, nhiều Tổng
công ty đã thực hiện cổ phần hoá, nhiều doanh
*Chuyên gia kinh tế; Văn phòng Kiểm toán nhà nước
nghiệp nhà nước được sắp xếp, tổ chức lại với quy
chế quản lý tích cực hơn và đã mang lại kết quả
đáng ghi nhận.
Song, DNNN vẫn bộc lộ những hạn chế căn bản,
nhất là trong thời gian khủng hoảng và hậu khủng
hoảng, suy thoái kinh tế - tài chính thế giới. Các
hạn chế, yếu kém của DNNN ở nước ta đã được
đánh giá trên nhiều khía cạnh: Hoạt động kém hiệu
quả, kết quả sản xuất kinh doanh suy giảm, kém
sức cạnh tranh tại thị trường trong nước và quốc
tế. Mặc dù được hưởng nhiều ưu đãi trong việc sử
dụng các nguồn lực về tài nguyên, đất đai, tiền vốn,
khoa học công nghệ và lao động so với các khu vực
14 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
sở hữu khác, song hiệu quả hoạt động kinh doanh
thua kém hơn hẳn. Có biểu hiện tham nhũng, lãng
phí, lợi ích nhóm cục bộ, độc quyền trong kinh
doanh. Tổ chức quản lý sản xuất kinh doanh chậm
đổi mới, kém năng động, có tư tưởng ỷ lại vào sự
hỗ trợ của Nhà nước. Nhiều Tập đoàn, Tổng Công
ty sử dụng vốn đầu tư nhà nước rất dàn trải và rủi
ro cao, không tập trung vào nhiệm vụ chính, chạy
theo lợi ích ngắn hạn, đầu tư ngoài ngành, lập ngân
hàng riêng...
và tài chính quốc gia, gây méo mó môi trường kinh
doanh và gây mất công bằng về cơ hội đầu tư và thụ
hưởng của các chủ thể kinh tế. Các quan điểm lấy
DNNN và sở hữu nhà nước làm chủ đạo, là công cụ
ổn định vĩ mô, kết hợp giữa hoạt động kinh doanh
với chức năng công ích và xã hội… đang cần được
xem xét thận trọng, vì về mặt lý luận và thực tiễn
đều chưa được chứng minh. Liệu có một loại hình
DNNN kết hợp được cả 2 loại nhiệm vụ trái ngược:
kinh doanh và công ích, xã hội hay không? Các
yêu cầu, tiêu chí và nhiệm vụ cụ thể cho cải cách
DNNN chưa được xác định rõ ràng, chưa gắn với
trao quyền lực nhiều hơn để họ tự chủ kinh doanh,
chủ động phát triển.
Nguyên nhân gây ra tình trạng yếu kém của
DNNN
Nguyên nhân của những yếu kém trên, là
DNNN đã bị nhiễm căn bệnh cố hữu của sở hữu
nhà nước trên thế giới, là kém hiệu quả và nguy cơ
tham nhũng cao. Với sự phát triển nhanh chóng
các Tập đoàn kinh tế trong khi các thể chế luật lệ
cho loại hình này chưa hoàn thiện. Sự giám sát của
cơ quan chức năng và kiểm soát của xã hội lại rất
lỏng lẻo, tính công khai minh bạch chưa được tuân
thủ. Tất cả điều đó khiến cho các mặt tiêu cực của
loại hình DNNN gia tăng bất thường. ái độ nâng
đỡ, phân biệt đối xử của Nhà nước vẫn thiên lệch
về phía DNNN đang làm phân bổ kém hiệu quả các
nguồn lực, nhất là hai nguồn lực cơ bản là đất đai
Trong một thời gian dài chúng ta thiết kế những
chính sách nhằm tạo ra sự bảo hộ cho DNNN,
tạo ra tâm lý ỷ lại, rằng nếu như mình cạnh tranh
không được thì sẽ xin Nhà nước dựng thêm nhiều
vòng bảo hộ khác, xin thêm trợ cấp… Khi DNNN
được hỗ trợ hoặc tránh phải giải thể, phá sản và
không bị xử lý trách nhiệm để xảy ra thua lỗ thì họ
luôn tin rằng sẽ tiếp tục có những hỗ trợ tiếp theo.
Nếu như lòng tin này trở thành một tâm lý chung
có tính hệ thống thì không thể nói tới việc áp đặt
cơ chế thị trường đối với doanh nghiệp nhà nước
như đã đề ra.
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 112 - tháng 2/2017
15
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
Trong các nền kinh tế thị trường đầy đủ, không
có một Chính phủ nào tự đặt ra khuôn khổ chính
sách và điều kiện pháp lý để giải cứu các DN làm ăn
thua lỗ, kém hiệu quả, bất kể là DNNN hay DN tư
nhân. Ở nước ta, pháp luật về DN và DNNN hay về
tổ chức Chính phủ cũng không có bất cứ quy định
nào về trách nhiệm phải hỗ trợ các khoản thua lỗ
của DNNN. Nếu có, chỉ là các chính sách hỗ trợ
trong lĩnh vực khuyến khích đầu tư, thông tin thị
trường, xúc tiến thương mại, tiếp cận tài chính
ưu đãi... nhưng chắc chắn không phải bù đắp các
khoản thua lỗ.
các dự án đầu tư không hiệu quả, hiệu quả thấp theo
cơ chế thị trường theo Chỉ thị số 04/CT-TTg ngày
2-2-2017 về việc đẩy mạnh công tác sắp xếp, đổi mới
doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016-2020.
Cho đến nay, xã hội có nếp nghĩ DNNN không
thể phá sản. Vì thế, các đối tác của DNNN luôn
mạnh tay đầu tư, thoáng hơn trong hợp tác làm ăn,
ngân hàng cho vay mà không đòi hỏi điều kiện khắt
khe về thế chấp, chỉ cần dự án được cơ quan thẩm
quyền phê duyệt là rót vốn. Lý do mà cơ quan nhà
nước e ngại tuyên bố phá sản doanh nghiệp của
mình thường vì lo ngại sự sụp đổ dây chuyền và
thất nghiệp hàng loạt, ảnh hưởng trực tiếp đến đời
sống của người lao động và ảnh hưởng tới sự ổn
định xã hội. Bên cạnh đó, do bệnh thành tích, các
chủ sở hữu lo ngại nếu doanh nghiệp của mình bị
coi là phá sản thì danh dự, uy tín bị ảnh hưởng, việc
quản lý, điều hành yếu kém bị phơi bày.
Phá sản - hướng xử lý tất yếu đối với các doanh
nghiệp thua lỗ
Câu chuyện xử lý làm ăn thua lỗ, các dự án đầu
tư của doanh nghiệp nhà nước không hiệu quả hoặc
hiệu quả thấp, hiện là vấn đề hệ trọng đang đặt ra đối
với Đảng, Chính phủ và Quốc hội. Tại Nghị quyết 05
của Hội nghị Trung ương 4 Khóa XII đã nêu rất rõ:
“Kiên quyết xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ,
các dự án đầu tư của doanh nghiệp nhà nước không
hiệu quả hoặc hiệu quả thấp theo nguyên tắc và cơ
chế thị trường”. Kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XIII
vừa thông qua Nghị quyết về kế hoạch tái cơ cấu nền
kinh tế giai đoạn 2016 - 2020. eo đó, Nghị quyết
nêu rõ sẽ xử lý dứt điểm các doanh nghiệp Nhà nước
thua lỗ, các dự án đầu tư của DNNN không hiệu quả
theo nguyên tắc và cơ chế thị trường; xem xét, thực
hiện phá sản DNNN. Trong năm qua, Chính phủ đã
nhiều lần đưa ra thông điệp rõ ràng về việc áp dụng
cơ chế thị trường đầy đủ đối với DNNN. Và một
trong những nguyên tắc quan trọng của việc áp đặt
cơ chế thị trường chính là nguyên tắc “lời ăn lỗ chịu”,
hay nói rộng hơn là phải áp đặt nguyên tắc ràng
buộc ngân sách, thiết lập kỷ luật tài chính, Nhà nước
không trả nợ thay cho doanh nghiệp, không giải cứu
khi thua lỗ và lâm vào tình trạng phá sản... Một điểm
nhấn nữa rất đáng chú ý là trong năm 2016, Chính
phủ thể hiện thái độ cứng rắn nhất từ trước đến nay
trong xử lý các doanh nghiệp Nhà nước làm ăn thua
lỗ, kém hiệu quả là cho phá sản. Điều này thể hiện sự
quyết tâm kiên quyết xử lý các doanh nghiệp thua lỗ,
Phá sản là hiện tượng kinh tế bình thường,
khách quan, phát sinh khi các doanh nghiệp kinh
doanh thua lỗ kéo dài và rơi vào tình trạng mất khả
năng thanh toán. Khi một doanh nghiệp nhà nước
lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, chủ
sở hữu có quyền tiến hành các thủ tục tuyên bố phá
sản để mọi khoản nợ được ngừng trả, tạo cơ hội ổn
định tình hình tài chính, giúp tổ chức, sắp xếp lại
doanh nghiệp. Phá sản hiện nay không chỉ là việc
chấm dứt hoạt động, thu hồi toàn bộ tài sản của
doanh nghiệp và thanh toán cho các chủ nợ theo
một thứ tự nhất định. Phá sản còn một khía cạnh
đáng lưu ý là, tạo cơ hội cho doanh nghiệp làm ăn
thua lỗ thỏa thuận với các chủ nợ, tái cấu trúc lại
doanh nghiệp và lên kế hoạch trả nợ hợp lý để trở
lại hoạt động bình thường.
Luật Phá sản hiện nay không chỉ đặt mục tiêu
bảo vệ quyền lợi cho các chủ nợ mà còn có mục
tiêu bảo vệ quyền lợi của doanh nghiệp lâm vào
tình trạng phá sản. Khi Luật Phá sản được thực thi,
đã xuất hiện các quy định ghi nhận tuyên bố phá
sản là thủ tục nhằm tạo cơ hội cho doanh nghiệp tự
tái tổ chức, phục hồi kinh doanh. eo đó, từ biện
pháp huy động vốn mới, thay đổi mặt hàng kinh
16 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
doanh, đổi mới công nghệ sản xuất cho đến tổ chức
lại bộ máy quản lý, sáp nhập hoặc chia tách bộ phận
sản xuất nhằm nâng cao năng suất, chất lượng sản
xuất đều được quy định rõ tại Luật Phá sản 2014.
ngũ thẩm phán chuyên xử lý các vụ việc phá sản.
Khi có niềm tin vào năng lực của tòa án, các doanh
nghiệp làm ăn thua lỗ sẽ sử dụng trình tự phá sản
như một cách thức để phục hồi kinh doanh. Chừng
nào cơ hội phục hồi kinh doanh thông qua thủ tục
phá sản còn thấp, thì người ta còn e ngại việc tuyên
bố phá sản.
Tuyên bố phá sản chỉ là một trong vô số các biện
pháp nhằm tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, bởi
thế, không nên hiểu sai lệch để rồi né tránh. Chỉ khi
nhận thức như vậy, chúng ta mới sử dụng thủ tục
tuyên bố phá sản được quy định tại Luật Phá sản
2014 như một công cụ để cứu vãn doanh nghiệp
làm ăn thua lỗ.
Cho phá sản DNNN, được nhiều hơn mất. Cái
được lớn nhất là hình thành một nếp nghĩ và cách
ứng xử mới sòng phẳng hơn với DNNN, không còn
ưu ái, qua đó phân bổ lại nguồn lực xã hội hợp lý
hơn. Đèn xanh đã bật, cần triển khai sớm, sức lan
tỏa sẽ cao hơn, càng có lợi cho quá trình tái cơ cấu
nền kinh tế. Việc đồng ý cho phá sản DNNN hiện
nay là phù hợp, cho dù đáng lẽ ra phải làm điều
này từ trước. Dù sao chậm còn hơn không bao giờ.
Chỉ có một điều nên cân nhắc là nếu cho phá sản
DNNN mà dẫn tới hiệu ứng Domino thì cần thận
trọng và cân nhắc. Nhưng vì mục tiêu dài hạn nên
cần phải cắt bỏ những khối u trong nền kinh tế,
nhất là những khối “ung thư giai đoạn cuối”.
Khi tiến hành các thủ tục tuyên bố phá sản
doanh nghiệp làm ăn thua lỗ theo thủ tục được
quy định tại Luật Phá sản, các biện pháp tái cơ cấu
doanh nghiệp sẽ được giám sát bởi tòa án và các
chủ nợ. Tòa án sẽ tạo điều kiện tối đa cho doanh
nghiệp làm ăn thua lỗ phục hồi hoạt động kinh
doanh. Doanh nghiệp làm ăn thua lỗ được phép
chủ động xây dựng phương án tổ chức lại hoạt
động sản xuất, kinh doanh của mình. Khi kế hoạch
phục hồi kinh doanh được chủ nợ thông qua dưới
sự giám sát của tòa án, doanh nghiệp làm ăn thua
lỗ được khôi phục lại vị trí pháp lý ban đầu, tiếp tục
hoạt động bình thường.
Một số giải pháp khác để xử lý doanh nghiệp
làm ăn kém hiệu quả
Để đi vào thực chất và tạo bước chuyển tích cực
mang tính đột phá, tránh tình trạng “dẫm chân tại
chỗ” như mấy chục năm qua - trước hết phải thực
hiện việc tái cấu trúc là điều cần thiết và mang tính
Bên cạnh việc thay đổi cách nhìn về hiện tượng
phá sản để không e ngại với việc tuyên bố phá sản,
cần nâng cao trình độ chuyên môn để có một đội
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 112 - tháng 2/2017
17
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
sống còn, coi đây như nội dung, giải pháp căn bản
cùng với các giải pháp khác:
và vai trò giám sát của xã hội đối với DNNN cũng
như các dự án do DNNN làm chủ đầu tư. Đồng
thời phải có cơ chế truy trách nhiệm cụ thể đối
với lãnh đạo DN không chấp hành quy định công
bố thông tin. Cần phải áp dụng nghiêm ngặt các
nguyên tắc quản trị DN hiện đại của thế giới đối
với các DNNN ở Việt Nam;
Đã có sự đồng thuận chính trị (Đảng, Quôc
hội và Chính phủ) về nguyên tắc hoạt động của
các DNNN, nên việc xử lý phải rất quyết liệt, khẩn
trương, đồng bộ, đồng lòng, hợp sức; Quyết tâm
thực hiện đúng lộ trình Chính phủ đã đặt ra; Nhanh
chóng nghiên cứu, thành lập cơ quan chuyên trách
làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà
nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp;
ực hiện thoái vốn tại các doanh nghiệp mà
Nhà nước không cần nắm giữ hoặc không nắm cổ
phần chi phối. Quá trình thoái vốn hay tư nhân hóa
cần được thực hiện với trình tự, tốc độ và phương
thức phù hợp để vừa đạt được hiệu quả tối đa về
nguồn thu ngân sách, vừa giảm thiểu tác động tiêu
cực tới nền kinh tế và các vấn đề xã hội;
Bổ sung các quy định có liên quan đến tổ chức,
hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cho phù
hợp với các luật mới được ban hành (Luật Doanh
nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà
nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh
nghiệp) và yêu cầu thực tiễn đề ra;
Xóa bỏ độc quyền DNNN với đổi mới đồng
bộ quản trị DNNN. Chỉ khi Nhà nước xóa bỏ độc
quyền và cắt bỏ sự trợ giúp, bao cấp cho DNNN,
để DNNN đứng trong môi trường cạnh tranh thị
trường, thì mới tạo áp lực và động cơ thực sự cho
đổi mới DNNN;
“Đoạn tuyệt” với việc “kêu xin” khi thua lỗ, đổ
thêm tiền vào những dự án đầu tư không hiệu quả.
Cần loại bỏ ưu tiên, hỗ trợ của Chính phủ cho
DNNN; Hoàn thiện cơ chế người đại diện vốn nhà
nước tại DNNN, cơ chế công bố thông tin, đảm
bảo DNNN sẽ làm việc bình đẳng với các loại hình
DN khác. Đồng thời, cần có khuôn khổ pháp lý
cho giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của
DNNN thông qua hệ thống chỉ tiêu theo dõi, giám
sát đối với các DNNN trong các ngành, lĩnh vực
khác nhau (công ty công ích hoặc công ty kinh
doanh), có tính tới mức độ lan tỏa và ảnh hưởng
tới các doanh nghiệp khác...;
Tăng cường các chế tài và trách nhiệm cá nhân
đối với những DNNN vi phạm các quy định về
quản lý, điều hành doanh nghiệp. Nghiên cứu áp
dụng cơ chế thi tuyển giám đốc và thuê giám đốc
DNNN, kể cả thuê giám đốc người nước ngoài
giống như các nước trên thế giới;
Đối với đầu tư nhà nước, cần xây dựng bộ tiêu
chí phù hợp và được chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa
chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh
vực và yêu cầu đầu tư, đáp ứng mục tiêu kinh tế - xã
hội - môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và
của địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn;
Kiên quyết xóa bỏ sự can thiệp vô nguyên tắc,
sự lạm dụng trong vai trò là cơ quan chủ quản… để
can thiệp vào hoạt động của DN. Bởi nếu như vậy
sẽ rất khó để quy trách nhiệm cụ thể cho DN sau
này. Những người nào tùy tiện can thiệp vào hoạt
động của DNNN sẽ phải chịu trách nhiệm với sự
can thiệp của mình, song không thay thế cho vai
trò và trách nhiệm của lãnh đạo DNNN;
Quốc hội là do dân bầu lên mà dân là chủ sở
hữu cuối cùng các tài sản và vốn của DN, khi DN
xảy ra thua lỗ, thất thoát, kém hiệu quả, họ phải là
người đứng ra giải trình, điều trần trước Quốc hội
chứ không chỉ là báo cáo nội bộ trước bộ chủ quản
hay Chính phủ như hiện nay;
Triệt để chấp hành nguyên tắc công khai minh
bạch hoạt động của các DNNN, bao gồm cả kết quả
tài chính và quản trị một cách thường xuyên liên
tục. Phải thể chế hóa được quyền tiếp cận thông tin
Giải pháp căn cơ và gốc rễ vẫn phải là cổ phần
hóa mạnh hơn nữa các DNNN.
18 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
5 trang
10020
Free
Bạn đang xem tài liệu "Định hướng xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- dinh_huong_xu_ly_cac_doanh_nghiep_nha_nuoc_thua_lo_cac_du_an.pdf
