Báo cáo Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng và cải thiện sinh kế vùng cao
BÁO CÁO
Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu
ngành lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng
và cải thiện sinh kế vùng cao
Tô Xuân Phúc & Trần Hữu Nghị
Tháng 6 - 2014
BÁO CÁO
Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu
ngành lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng
và cải thiện sinh kế vùng cao
Tô Xuân Phúc & Trần Hữu Nghị
Tháng 6 - 2014
Các quan điểm trình bay trong ấn phẩm nay không nhất thiết phản ánh các quan điểm
của Tropenbos International Viet Nam hoặc của Forest Tren s.
Xuất bản:
Bản quyền:
Trich dn:
Tropenbos International Viet Nam
@2014 Tropenbos International Viet Nam
Tô Xuân Phúc va Trần Hữu Nghị. 2014. Báo cáo Giao đất giao rừng
trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va
cải thiện sinh kế vùng cao. Tropenbos International Viet Nam, Huế, Việt Nam.
Liên hệ:
Trần Hữu Nghị (Giám đốc, Tropenbos International Viet Nam)
Email: nghi@tropenbos.vn;
Tô Xuân Phúc (Chuyên gia phân tich chinh sách, Forest Tren s);
Email: pto@forest-trends.org
Nơi cung cấp: Tropenbos International Viet Nam
149 Trần Phú, Huế, Việt Nam
ĐT: +84-54-388-6211
Email: info@tropenbos.vn
Báo cáo Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
Nội ung
Lời cảm ơn
iv
Các từ viết tắt
v
Tóm tắt
1
Giới thiệu
05
08
14
23
40
44
55
59
74
76
1. Tổng quan đất rừng Việt Nam
2. Một số thể chế lâm nghiệp cơ bản từ những năm 1950 đến nay
3. Giao đất giao rừng tại Việt Nam
4. Tiến trình thực hiện giao đất cho hộ: từ lý thuyết đến thực tiễn
5. Tác động của chinh sách giao đất giao rừng
6. GĐGR va ý nghĩa đối với FLEGT va REDD+
7. Một số tiềm năng thay đổi thông qua GĐGR
8. Kết luận
9. Tai liệu tham khảo
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
Lời cảm ơn
Báo cáo nay được hoan thanh với sự hỗ trợ về mặt tai chinh của Cơ quan Phát triển Quốc
tế Vương quốc Anh (DFID), Cơ quan Hợp tác Phát triển Vương quốc Na Uy (NORAD) thông
qua tổ chức Forest Tren s, va hỗ trợ tai chinh từ Chinh phủ Ha Lan thông qua tổ chức
Tropenbos InternationalViệt Nam. Nhóm tác giả xin cảm ơn các góp ý quan trọng nhằm nâng
cao chất lượng bản thảo của Báo cáo nay từ GS.TSKH Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ
Tai nguyên va Môi trường, GS.TSKH Nguyễn Ngọc Lung, Viện trưởng Viện Quản lý Rừng bền
vững va Chứng chỉ rừng, TS. Phạm Xuân Phương, Hiệp hội Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam,
TS. Võ Đình Tuyên, Chuyên viên cao cấp, Văn phòng Chinh phủ va TS. Nguyễn Văn Tiến, Vụ
trưởng Vụ Nông nghiệp Nông thôn, Ban Kinh tế Trung ương. Nội ung cơ bản của Báo cáo
đã được trình bay tại Hội thảo Vai trò của giao đất giao rừng trong tái cấu trúc nganh nông
nghiệp o Tổ chức Forest Tren s, Tropenbos International Việt Nam vaViện Quản lý rừng Bền
vững va Chứng chỉ rừng tổ chức tại Ha Nội vao tháng 4 năm 2014. Xin cảm ơn các ý kiến đóng
góp từ các vị đại biểu tham gia Hội thảo, đặc biệt la các ý kiến từ đại iện các cơ quan quản lý
về đất lâm nghiệp va rừng từ các tỉnh Sơn La, Hòa Bình, Lao Cai, Yên Bái va Bắc Kạn. Các quan
điểm của tác giả thể hiện trong Báo cáo không nhất thiết phản ánh quan điểm của các tổ
chức tai trợ cho việc thực hiện Báo cáo cũng như các cơ quan nơi các tác giả đang công tác.
iv
Báo cáo Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
Các từ viết tắt
BQL
Ban Quản lý
BVPRT
CTLN
DFID
EU
Bảo vệ va Phát triển Rừng
Công ty Lâm nghiệp
Cơ quan Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh
Cộng đồng Châu Âu
FLEGT
GĐGR
LNCĐ
LTQD
Thực thi luật lâm nghiệp, quản trị rừng va thương mại lâm sản
Giao đất giao rừng
Lâm nghiệp Cộng đồng
Lâm trường quốc oanh
NN&PTNT
NORAD
RĐD
Nông nghiệp va Phát triển Nông thôn
Cơ quan Hợp tác Phát triển Vương quốc Na Uy
Rừng đặc ụng
REDD+
RPH
Giảm phát thải o mất rừng va suy thoái rừng
Rừng Phòng hộ
RSX
Rừng Sản xuất
TLAS
Hệ thống đảm bảo tinh hợp pháp của gỗ
Tai Nguyên va Môi trường
TN&MT
UBND
VPA
Ủy ban Nhân ân
Hiệp định Đối tác Tự nguyện
v
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
Tóm tắt
Chinh sách giao đất, giao rừng (GĐGR) la một trong những chinh sách trọng tâm của Nha
nước, được thực hiện từ những năm 90, theo đó đất lâm nghiệp được giao cho các nhóm đối
tượng sử ụng, la các nhóm thuộc Nha nước (vi ụ như Lâm trường Quốc oanh/LTQD, nay
la các Công ty Lâm nghiệp/CTLN) va ngoai Nha nước (hộ gia đình, cộng đồng), với mục đich
tất cả các mảnh đất đều phải có chủ. GĐGR được kỳ vọng góp phần nâng cao chất lượng
rừng, tăng độ che phủ rừng vagóp phần xóa đói giảm nghèo vùng cao.
Báo cáo “Chinh sách giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội
phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao”đánh giá các kết quả của chinh sách GĐGR la
một báo cáo tổng hợp, được ựa trên các kết quả nghiên cứu trước đây về GĐGR. Báo cáo
được thực hiện trong bối cảnh Bộ Chinh trị vừa có kết luận đánh giá Nghị Quyết số 28/NQ-
TW năm 2003 va Nghị Quyết số 30-NQ/TW ngay 12 tháng 3 năm 2014 của Bộ Chinh trị về
tiếp tục sắp xếp, đổi mới phát triển, nâng cao hiệu quả của hoạt động của công ty nông lâm
nghiệp va Đề án tái cơ cấu nganh lâm nghiệp năm 2013 của Bộ Nông nghiệp va Phát triển
Nông thôn (NN&PTNT). Bên cạnh đó, Báo cáo được thực hiện trong bối cảnh nganh Lâm
nghiệp đang hội nhập mạnh mẽ, với sự tham gia tich cực của Việt Nam vao các Sáng kiến
quốc tế về biến đổi khi hậu như va thương mại lâm sản bền vững.
Thuật ngữ GĐGR được sử ụng tương đối thường xuyên trong các văn bản của các cơ quan
quản lý, các cơ quan thông tin đại chúng va ngôn ngữ hang ngay, tuy nhiên thực tế GĐGR
được hiểu theo nhiều cách khác nhau, với đất đai được trao cho các nhóm sử ụng theo cơ
chế va chinh sách khác nhau o Trung ương va địa phương quy định. Báo cáo nay phân tich
3 vấn đề chinh: (i) Giao đất-rừng cho các tổ chức của Nha nước, chủ yếu lacác CTLN, (ii) giao
đất-rừngcho các hộ gia đình, cá nhân va cộng đồng, va (iii) giao khoán đất-rừng cho các hộ
gia đình, cá nhân.
Có sự khác biệt cơ bản giữa 2 hình thức giao va giao khoán đất đối với hộ gia đình va cá nhân.
Cụ thể, giao đất –rừng la mối quan hệ giữa Nha nước va ân, được điều chỉnh bằng pháp luật
hanh chinh, trong đó Nha nước đóng vai trò đại iện chủ sở hữu đất đai. Giao khoán đất-rừng
la mối quan hệ giữa các CTLN với người ân, được điều chỉnh bằng pháp luật ân sự, trong
đó Nha nước chỉ đóng vai trò tạo khung pháp lý, quy định va điều chỉnh mối quan hệ giữa
các CTLN được Nha nước giao đất-rừng va người ân được các CTLN giao khoán đất-rừng.
Báo cáo chỉ ra rằngviệc Nha nước giao đất lâm nghiệp cho các LTQD (sau nay la các CTLN)
1
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
thông qua việc công nhận quyền sử ụng đất đã giao cho các LTQD trước đây có ảnh hưởng
rất lớn đến quỹ đất lâm nghiệp được giao cho hộ gia đình va cá nhân. Mặc ù Nha nước đã
va đang cố gắng thực hiện việc phân quyền trong quản lý tai nguyên rừng, với đất được giao
cho các hộ gia đình, cá nhân nhằm cải thiện sinh kế cho hộ, nâng độ che phủ rừng. Tuy nhiên,
đến nay các chinh sách đất đai vdn còn uy trì nhiều ưu tiên cho lâm nghiệp Nha nước. Điều
nay thể hiện qua các con số: 148 CTLN được giao khoảng 2,2 triệu ha đất lâm nghiệp, với 82%
la đất rừng sản xuất; 1,2 triệu hộ được giao 4,46 triệu ha, với 70% la đất rừng sản xuất; các Ban
quản lý rừng được giao 4,5 triệu ha, trong đó đất rừng sản xuất 0,8 triệu ha, đất rừng phòng
hộ 2 triệu ha, va đất rừng đặc ụng 1,8 triệu ha.
Báo cáo cho thấy rằng đất được giao cho các hộ gia đình va cá nhân đã phát huy được hiệu
quả trong việc cải thiện sinh kế cho hộ, góp phần nâng cao độ che phủ rừng, thông qua việc
hộ mở rộng iện tich rừng trồng. Tuy nhiên đến nay theo đánh giá của Quốc hội, tình trạng
thiếu đất canh tác, với gần 300.000 hộ ở nhiều địa phương vdn còn thiếu đất canh tác, la
nguyên nhân chinh dn đến tỷ lệ đói nghèo cao ở vùng núi. Hình thức quản lý lâm nghiệp
Nha nước hiện nay với nhiều ưu tiên anh cho CTLN, với việc uy trì quỹ đất rất lớn cho các
CTLN đã va đang thể hiện một số tồn tại như quản lý va sử ụng đất của một số CTLN không
hiệu quả, bao gồm cả việc ‘phát canh thu tô’ như Quốc hội đã đánh giá.Các CTLN được giao
sử ụng một iện tich đất lớn, tuy nhiên không hiệu quả trong bối cảnh người ân thiếu đất
canh táclam phát sinh mâu thudn đất đai giữa người ân địa phương va các CTLN tồn tại ở
nhiều nơi, chất lượng rừng tự nhiên ở một số nơi, đặc biệt la vùng Tây Nguyên vdn đang suy
giảm. Sự bất bình đẳng trong tiếp cận đối với đất đai giữa người ân va CTLN được tạo ra
bởi chinh sách va một số hệ lụy đã được chỉ ra trong Báo cáo Tổng kết Nghị quyết 28 của Bộ
Chinh trị, va trong Nghị Quyết 30/NQ-TW của Bộ Chinh trị.
Đến nay đất được giao cho hộ đã va đang phát huy được tinh hiệu quả trong khi đất giao
cho các CTLN chưa thể hiện được điều nay. Tình trạng‘phát canh thu tô’va mâu thudn đất đai
giữa CTLN va người ân địa phương o người thiếu đất đặt những câu hỏi quan trọng đối
với các nha hoạch định chinh sách: (i) tại sao cần phải uy trì hình thức lâm nghiệp Nha nước
với hiệu quả sử ụng đất va bảo vệ rừng hạn chế? (ii) hình thức lâm nghiệp Nha nước tạo cơ
hội cho‘phát canh thu tô’, thông thường được các CTLN tạo ra thông qua cơ chế‘giao khoán’
cho người ân với hiệu quả sử ụng đất thấp, vậy tại sao Nha nước không thực hiện việc
giao đất trực tiếp cho các hộ gia đình, thay vì giao đất cho CTLN từ đó tạo cơ hội cho Công ty
thực hiện việc giao khoán với các hộ? Giao đất trực tiếp cho hộ thay vì khoán đất cho hộ giúp
lam giảm chi phi giao ịch va tạo động lực cho hộ sử ụng đất hiệu quả bởi hộ đạt được lợi
ich kinh tế cao hơn. Cơ chế giao khoán cho hộ có thể phát huy hiệu quả nếu Công ty có thể
mạnh về vốn, công nghệ, đầu tư hạ tầng kết hợp với hộ có thế mạnh về lao động. Tuy nhiên,
2
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
hiện các CTLN đều thiếu các thế mạnh nay.
Đề án Tái cơ cấu nganh Lâm nghiệp của Bộ NN&PTNT va Nghị quyết 30 của Bộ Chinh trị đã
mở ra những cơ hội mới, bao gồm ‘đổi mới’, ‘tái cơ cấu’, ‘nâng cao hiệu quả hoạt động’ nhằm
giải quyết các tồn tại hiện nay của nền lâm nghiệp Nha nước. Các nội ung cơ bản của Đề án
va Nghị quyết bao gồm việc cổ phần hóa một số CTLN đang quản lý chủ yếu iện tich rừng
sản xuất la rừng trồng; chuyển đổi một số CTLN quản lý rừng tự nhiên sang Ban quản lý rừng,
hoạt động theo hình thức công ich; giải thể một số CTLN hoạt động thua lỗ trong nhiều năm.
Các hướng đi mới nay, va đặc biệt trong bối cảnh nền lâm nghiệp hội nhập, ‘đổi mới’, ‘tái cơ
cấu’ va ‘nâng cao hiệu quả hoạt động’ nên được thực hiện theo cách tạo ra sự ịch chuyển
trong phương thức quản lý, chuyển đổi từ hình thức quản lý lâm nghiệp Nha nước với trọng
tâm la các CTLN sang hình thức quản lý lấy hộ gia đình va cộng đồng lam trung tâm. Để thực
hiện điều nay đòi hỏi cần có những bước đột phá trong cải cách thể chế lâm nghiệp va đất
đai, nhằm ịch chuyển đất đai từ các CTLN, đất o xã đang quản lý sang các hộ va cộng đồng.
Bên cạnh đó cần phải có những cam kết chinh trị mạnh mẽ cả ở Trung ương va địa phương
va phân bổ nguồn lực cần thiết để đảm bảo những chinh sách mới được thực thi hiệu quả
va đồng bộ ở các cấp.
3
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
Giới thiệu
Việt Nam có gần15,4 triệu héc ta (ha) đất lâm nghiệp, trong đó có trên 13 triệu ha la đất có
rừng. Hiến pháp Việt Nam quy định đất va tai nguyên thiên nhiên, bao gồm cả tai nguyên
rừng, la sở hữu toan ân, o Nha nước la đại iện lam chủ quản lý.
Hiện nay quản lý va sử ụng đất rừng va tai nguyên rừng nói chung được điều chỉnh bởi Luật
Đất đai va Luật Bảo vệ va Phát triển Rừng (BVPRT) hiện đang có hiệu lực, trong đó Luật Đất
đai quy định việc giao đất Rừng đặc ụng (RĐD), Rừng Phòng hộ (RPH) va Rừng Sản xuất
(RSX) cho các chủ sử ụng, bao gồm cả các chủ thuộc Nha nước như các Ban Quản lý (BQL) va
CTLN va các chủ không thuộc Nha nước như các hộ gia đình, cá nhân. Luật Đất đai cũng quy
định việc giao rừng phải gắn với giao đất, với rừng được coi la tai sản ở trên đất. Luật BVPTR
quy định giao rừng, trong đó nhấn mạnh việc giao rừng phải gắn với giao đất lâm nghiệp.
Chinh sách giao đất, giao rừng (GĐGR) la một trong những chinh sách trọng tâm của Nha
nước, được thực hiện từ những năm 90, theo đó đất lâm nghiệp được giao cho các nhóm đối
tượng sử ụng, la các nhóm thuộc Nha nước (vi ụ như Lâm trường Quốc oanh/LTQD, nay
la các Công ty Lâm nghiệp/CTLN) va ngoai Nha nước (hộ gia đình, cộng đồng), với mục đich
lam cho đất có chủ. GĐGR được kỳ vọng góp phần nâng cao chất lượng rừng, tăng độ che
phủ rừng va góp phần xóa đói giảm nghèo vùng cao.
Có sự khác biệt cơ bản giữa giao va giao khoán đối với hộ gia đình va cá nhân. Cụ thể, giao
đất la mối quan hệ giữa Nha nước va ân, được điều chỉnh bằng pháp luật hanh chinh, trong
đó Nha nước đóng vai trò đại iện chủ sở hữu đất đai. Giao khoán đất la mối quan hệ giữa
các CTLN với người ân, được điều chỉnh bằng pháp luật ân sự, trong đó Nha nước chỉ đóng
vai trò tạo khung pháp lý, quy định va điều chỉnh mối quan hệ giữa các CTLN được Nha nước
giao đất-rừng va người ân được các CTLN giao khoán đất-rừng. Báo cáo nay phân tich 3 vấn
đề chinh có liên quan đến giao đất, bao gồm: (i) Giao đất-rừng cho các tổ chức của Nha nước,
chủ yếu la các CTLN với Nha nước đóng vai trò chủ sở hữu đất đai giao quyền sử ụng đất
cho các CTLN, (ii) giao đất-rừng cho các hộ gia đình, cá nhân va cộng đồng, theo đó Nha nước
giao đất cho các hộ gia đình, cá nhân va (iii) giao khoán đất-rừng cho các hộ giao đình, cá
nhân theo đó các CTLN hoặc các BQL được Nha nước giao đất tiến hanh giao khoán lại một
phần iện tich của mình cho các hộ gia đình, cá nhân.
Báo cáo chỉ ra rằng trong khi việc giao đất cho hộ gia đình va cá nhân đã va đang phát huy
được tinh hiệu quả trong sử ụng đất, việc uy trì lâm nghiệp Nha nước, với ưu tiên anh
cho các CLTN lam giảm hiệu quả sử ụng đất, thể hiện thông qua việc các CTLN bao chiếm
5
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
đất đai, sử ụng đất không hiệu quả, phát canh thu tô, người ân thiếu đất canh tác, mâu
thudn đất đai. Nha nước công nhận quyền sử ụng đất giao cho các LTQD (nay la CTLN) có
ảnh hưởng rất lớn đến quỹ đất rừng được giao cho hộ gia đình va cá nhân. Duy trì lâm nghiệp
Nha nước hoạt động không hiệu quả kìm hãm hiệu quả của những nỗ lực cải thiện sinh kế
vùng cao, xóa đói giảm nghèo, tăng độ che phủ va chất lượng rừng.
Đến nay Chinh sách GĐGR đã được thực hiện trên một thập kỷ, tuy nhiên hiện vdn chưa
có một đánh giá nao mang tinh chất hệ thống về kết quả của Chinh sách đối với nguồn tai
nguyên rừng va sinh kế của các hộ va cộng đồng sống phụ thuộc vao rừng. Với lý o như vậy,
Báo cáo “Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển
rừng va cải thiện sinh kế vùng cao” o tổ chức Tropenbos International Viet Nam va Forest
Tren s thực hiện trong bối cảnh nganh lâm nghiệp Việt Nam đang thực hiện những thay đổi
về thể chế lâm nghiệp va đất đai, cũng như trong bối cảnh Việt Nam tham gia vao các sáng
kiến toan cầu có liên quan đến thương mại gỗ bền vững như Thực thi luật lâm nghiệp, quản
trị rừng va thương mại lâm sản (FLEGT) va Giảm phát thải o mất rừng va suy thoái rừng
(REDD+). Cụ thể, các thể chế quan trọng bao gồm Nghị quyết 30-NQ/TW của Bộ Chinh trị
ngay 12 tháng 3 năm 2014 quy định về tiếp tục sắp xếp, đổi mới phát triển, nâng cao hiệu
quả của hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp. Bên cạnh đó, theo Quyết định số 1565/
QĐ-BNN-TCLN của Bộ NN&PTNT ngay 8 tháng 7 năm 2013 nganh lâm nghiệp cũng đang
thực hiện việc tái cơ cấu theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả, năng lực cạnh tranh của
nganh. Việc tái cấu trúc các CTLN la một trong những nội ung cơ bản của việc tái cơ cấu
nganh, đổi mới các CTLN.
Giao đất có tiềm năng quan trọng, góp phần vao tiến trình thực hiện việc tái cơ cấu nganh
theo mục tiêu đã đề ra. Tuy nhiên, để biến tiềm năng nay thanh thực tế thực đòi hỏi phải có
những đánh giá về bản thân chinh sách, cách thức thực hiện chinh sách tại các địa phương
cũng như các điều kiện khách quan va chủ quan tác động đến kết quả của chinh sách. Báo
cáo nay ựa trên các kết quả nghiên cứu liên quan đến GĐGR đã được thực hiện từ trước đến
nay. Dựa trên các kết quả đó, Báo cáo thảo luận về các tiềm năng của giao đất trong việc thực
hiện các mục tiêu đã đề ra trong bối cảnh tái cơ cấu nganh.
Báo cáo được chia ra lam 8 phần chinh. Phần I mô tả một số nét tổng quan về thực trạng
quản lý va sử ụng đất rừng va rừng hiện nay. Phần II tóm tắt một số chinh sách lâm nghiệp
cơ bản được thực hiện từ khi thanh lập nước, bao gồm chinh sách GĐGR va những thay đổi
căn bản của chinh sách đến nay. Phần III tập trung vao chinh sách GĐGR giao rừng, cụ thể
mô tả nội ung của Chinh sách, tập trung vao phân biệt sự khác nhau giữa chinh sách giao
va khoán. Phần IV trình bay về tiến trình thực hiện chinh sách tại các địa phương, từ đó chỉ ra
sự khác nhau về lý thuyết va thực tiễn có liên quan đến tiến trình thực hiện. Phần V đi sâu vao
6
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
phân tich tác động, trong đó tập trung vao các khia cạnh chủ yếu như tác động của chinh
sách tới sinh kế hộ, độ che phủ va chất lượng rừng. Dựa trên các kết quả nay, Phần VI thảo
luận về ý nghĩa của GĐGR đối với việc thực hiện Sáng kiến FLEGT va REDD+. Tiềm năng của
GĐGR trong việc thực hiện tái cơ cấu nganh lâm nghiệp được trình bay trong phần VII, trong
đó đi sâu vao các khia cạnh như tái cơ cấu nganh, đổi mới va phát triển các CTLN, tiềm năng
của rừng cộng đồng va hiệu quả trong quản lý va sử ụng trên 2 triệu ha đất hiện o Ủy ban
Nhân ân (UBND) xã quản lý. Trong phần kết luận (phần VIII), báo cáo tóm tắt lại các nội ung
chinh của Báo cáo va đưa ra một số kiến nghị về chinh sách nhằm góp phần vao thực hiện
thanh công các mục tiêu ma nganh lâm nghiệp đã đề ra.
7
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
1 Tổng quan đất rừng tại Việt Nam
1.1. Hiện trạng đất lâm nghiệp
Theo Quyết định 1482/QĐ-BTNMT của Bộ Tai Nguyên va Môi trường1 (TN&MT) ban hanh
ngay 10 tháng 9 năm 2012, tinh đến hết ngay 1 tháng 1 năm 2012 cả nước có gần 15,4 triệu
héc ta (ha) đất lâm nghiệp, được chia lam 3 loại phân theo các chức năng khác nhau, bao
gồm đất RSX, đất RPH va đất RĐD2. Chi tiết về iện tich của 3 loại đất nay được thể hiện trong
Bảng 1. Theo Quyết định nay, gần 79% (12,1 triệu ha) iện tich đất lâm nghiệp của cả nước đã
được giao cho các đối tượng để sử ụng; phần còn lại (21%, tương đương với trên 3,2 triệu
ha) hiện chưa được giao ma đang được quản lý bởi cộng đồng va Uỷ ban Nhân ân (UBND)
xã.
Phần iện tich 12,1 triệu ha được giao cho 8 nhóm đối tượng sử ụng khác nhau, bao gồm:
• Các hộ gia đình và cá nhân
• UBND xã
• Các tổ chức kinh tế
• Các cơ quan nhà nước
• Các tổ chức khác
• Liên doanh
• Các tổ chức 100% vốn nước ngoài
• Cộng đồng
1 Bộ Tai nguyên va Môi trường. Quyết định 1482/QĐ-BTNMT ngay 10 tháng 9 năm 2012 Phê uyệt va công bố kết quả
thống kê iện tich đất đai năm 2011.
2 Theo Thông tư 34 của Bộ Nông nghiệp va Phát triển Nông thôn (NN&PTNT) ngay 10 tháng 6 năm 2009 về Quy định tiêu
chi xác định va phân loại rừng quy định: (i) Rừng phòng hộ la rừng được sử ụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo
vệ đất, chống xói mòn, chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hòa khi hậu va bảo vệ môi trường; (ii) Rừng đặc ụng
la rừng được sử ụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mdu chuẩn hệ sinh thái của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng,
nghiên cứu khoa học, bảo vệ i tich lịch sử, văn hóa, anh lam thắng cảnh, phục vụ nghỉ ngơi, u lịch, kết hợp bảo vệ
môi trường; (iii) Rừng sản xuất: la rừng được sử ụng chủ yếu để sản xuất, kinh oanh gỗ, các lâm sản ngoai gỗ va kết
hợp phòng hộ, bảo vệ môi trường. Bên cạnh việc phân loại rừng theo trữ lượng, Thông tư 34 cũng quy định việc phân
loại rừng theo nguồn gốc hình thanh rừng (rừng tự nhiên, rừng trồng), phân loại rừng theo điều kiện lập địa (rừng núi
đất, rừng núi đá, rừng ngập nước va rừng trên đất cát), phân loại rừng theo loai cây (rừng gỗ, rừng tre nứa, rừng cau ừa,
rừng hỗn giao gỗ va tre nứa), phân loại rừng theo trữ lượng. Thông tư cũng quy định về đất chưa có rừng, bao gồm đất
có rừng trồng chưa hình thanh rừng, đất trống có va không có cây gỗ tái sinh, đất núi đá không cây.
8
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
Hình 1. Tỷ lệ diện tích đất lâm nghiệp được giao cho các nhóm sử dụng
Cộng đồng 2%
Tổ chức khác 4%
Hộ gia đình, cá nhân
37%
Cơ quan nha nước
37%
UBND xã 1%
Tổ chức kinh tế
19%
Nguồn: Quyết định 1482 của Bộ TN&MT, 2012
Trong phần iện tich đã được giao, hộ gia đình, cá nhân, các cơ quan nha nước va các tổ chức
kinh tế nắm phần lớn iện tich; các tổ chức liên oanh, tổ chức 100% vốn nước ngoai va cộng
đồng được giao iện tich nhỏ. Hình 1 (xem thêm Bảng 1) thể hiện tỷ lệ phần iện tich được
giao cho các nhóm sử ụng.
Trong iện tich đất lâm nghiệp được giao cho các nhóm đối tượng sử ụng (12,1 triệu ha),
iện tich đất hiện đang được hộ gia đình va cá nhân chiếm tỉ lệ cao nhất (37% trong tổng
số, tương đương với gần 4,5 triệu ha). Khoảng 70% iện tich đất lâm nghiệp ma hộ gia đình
va cá nhân được giao sử ụng la đất RSX, còn lại (gần 30%) la đất RPH; iện tich đất RĐD la
không đáng kể.
Các tổ chức thuộc nha nước, chủ yếu la các Ban quản lý (BQL) RPH va RĐD hiện đang được
giao khoảng 4,5 triệu ha, chiếm 37% trong tổng iện tich đất lâm nghiệp đã được giao (Bảng
1). Tuy nhiên, khác với phần iện tich đất được giao cho hộ gia đình va cá nhân, iện tich
đất được giao cho các BQL chủ yếu la đất RPH (44%) va đất RĐD (39%); iện tich đất RSX chỉ
chiếm 17%. Nói cách khác, hầu hết các iện tich đất RPH va RĐD hiện đang được giao cho
các tổ chức thuộc Nha nước.
Đến nay, các tổ chức kinh tế ma chủ yếu la các CTLN ma tiền thân la các LTQD được giao
khoảng 2,2 triệu ha đất lâm nghiệp, tương đương với 19% tổng số iện tich đất lâm nghiệp
cả nước. Khoảng 81% trong 2,2 triệu hala đất RSX; hầu hết phần iện tich còn lại (19%) la đất
RPH nằm xen kẽ trong phần iện tich đất RSX.
9
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
10
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
Hiện còn 3,2 triệu ha đất lâm nghiệp vdn chưa được giao va đang được quản lý tạm thời bởi
UBND xã (2,7 triệu ha) va cộng đồng (0,5 triệu ha). Khoảng 51% trong số iện tich đất chưa
giao (1,25 triệu ha) la đất RPH, còn lại la đất RSX (44%) va RĐD (5%).
Bộ TN&MT la cơ quan quản lý nha nước về đất đai trong phạm vi cả nước; Bộ NN&PTNT la cơ
quan quản lý nha nước về lâm nghiệp. Đến nay, ữ liệu thống kê về tai nguyên rừng va đất
rừng của 2 cơ quan nay không đồng nhất, nguyên nhân chinh bởi các cơ quan nay sử ụng
các tiêu chi phân loại đất va rừng khác nhau(Forest Sector Support Partnership 2010).
1.2.Hiện trạng tai nguyên rừng
Quyết định 1739 của Bộ NN&PTNT ngay 31 tháng 7 năm 2013 công bố hiện trạng rừng toan
quốc cho thấy tinh đến hết năm 2012 Việt Nam có khoảng 13,8 triệu ha rừng. Theo nguồn
gốc, phần iện tich nay được chia thanh 2 loại la rừng tự nhiên (10,4 triệu ha) va rừng trồng
(3,4 triệu ha). Theo chức năng, rừng Việt Nam được phân lam 3 loại: RĐD (2 triệu ha), RPH
(4,68 triệu ha) va RSX (6,96 triệu ha).Bảng 2 mô tả iện tich các loại rừng của Việt Nam.
Bảng 2. Hiện trạng tài nguyên rừng của Việt Nam (ha)
15373063
2021995
4675404
6964415
200230
10423844
1940309
4023040
4415855
44641
3438200
81686
652364
2548561
155589
Nguồn: QĐ 1739 Bộ NN&PTNT, 2013
Trong tổng số 10,4 triệu ha rừng tự nhiên, RPH va RĐD chiếm 56,7%, còn lại (43,3%) la RSX.
Về đặc điểm thảm thực vật, rừng gỗ tre nứa chiếm 81,6% trong tổng iện tich, còn lại la các
loại rừng khác (rừng tre nứa, rừng hỗn giao, rừng ngập mặn).Đến nay, cả nước có khoảng 3,4
triệu ha rừng trồng, trong đó iện tich rừng trồng la rừng sản xuất khoảng 2,5 triệu ha (73,5%
trong tổng iện tich rừng trồng); phần còn lại (26,5%) la iện tich rừng trồng la RPH va RĐD.
Trong những năm gần đây, iện tich rừng trồng tăng tương đối nhanh, với tốc độ khoảng
150.000 – 200.000 ha (FSSP 2014). Điều nay la cơ sở để tạo ra lượng cung gỗ nguyên liệu từ
rừng trồng cho nganh công nghiệp chế biến gỗ trong tương lai. 4
Diện tich rừng trong cả nước được giao cho 7 nhóm đối tượng sử ụng, với các nhóm chủ
rừng chinh bao gồmBQL RPH va RĐD (hiện đang nắm giữ 4,6 triệu ha rừng, tương đương với
11
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
33% trong tổng iện tich), hộ gia đình (3,4 triệu ha, 25%), oanh nghiệp Nha nước ma chủ
yếu la các CTLN (14%). Đến nay, hộ gia đình đang quản lý 3,4 triệu ha rừng, tương đương 25%
trong tổng iện tich rừng của cả nước; iện tich rừng được giao cho cộng đồng gần 600.000
ha. Tuy Luật BVPTR năm 2004 không quy định UBND xã la một đơn vị chủ rừng, iện tich rừng
được giao cho UBND xã quản lý rất lớn, khoảng 2,19 triệu ha, với khoảng 81,7% trong số đó
la rừng tự nhiên,phần còn (18,3%) lại la rừng trồng. Hình 2 mô tả iện tich rừng tinh đến hết
2012 được phân theo các nhóm chủ rừng.
Hình 2. Cơ cấu các chủ rừng theo diện tích đang quản lý
UBND
Tổ chức khác
16%
5%
Ban Quản lý rừng
33%
Cộng đồng
4%
Hộ gia đình
25%
Doanh nghiệp
nha nước
14%
Đơn vị vũ trang
2%
Tổ chức KT khác
1%
Nguồn: Quyết định 1739 Bộ NN&PTNT, 2013
Theo Quyết định 1739 hang năm có khoảng trên 30.000 ha rừng tự nhiên bị chuyển đổi sang
các mục đich nông nghiệp va phi nông nghiệp. Diện tich rừng trồng được khai thác hang
năm khoảng gần 57.000 ha.Phần ưới đâytìm hiểu về thể chế lâm nghiệp va những thay đổi
có liên quan kể từ những ngay thanh lập nước.
12
Báo cáo: Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu nganh lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng va cải thiện sinh kế vùng cao
Một số thể chế lâm nghiệp cơ bản
từ những năm 1950 đến nay5
2
Kể từ khi đất nước gianh độc lập, nganh Lâm nghiệp đã trải qua những thay đổi căn bản,
trong đó bao gồm những thay đổi về cơ chế quản lý tai nguyên rừng. Ngay sau khi gianh độc
lập, Chinh phủ đã thực hiện quốc hữu hóa tai nguyên rừng trong toan quốc. Nghị định 596/
TTg của Chinh phủ ngay 3 tháng 10 năm 1955 nêu rõ “rừng la tai sản quốc gia rất lớn... khai
thác phải đi đôi với bảo vệ... trừng trị thich đáng những người phá hoặc lam thiệt hại đến
tai sản quốc gia.” Chỉ thị số 15 ngay 3 tháng 10 năm 1961 của Chinh phủ nhấn mạnh “rừng
la tai sản của toan ân, phải o nha nước thống nhất quản lý”. Tháng 8 năm 1957 Chinh phủ
ban hanh nghị định về hạn chế nương rdy mới. Nghị quyết số 38/CP ngay 12 tháng 3 năm
1968 của Chinh phủ vận động việc định canh định cư va thúc đẩy việc thanh lập hợp tác xã
(HTX). Trong giai đoạn 1955-1975 (kháng chiến chống Mỹ), hình thức quản lý lâm nghiệp
tại miền Bắc la Nha nước tập trung. Để quản lý 9 triệu ha rừng của toan miền Bắc, Chinh
phủ đã thanh lập Bộ Nông lâm va thiết lập Ty Canh nông tại 10 tỉnh. Đến năm 1961, cả nước
đã thanh lập được 23 Ty Canh nông. Trong 2 thập kỷ (1955-1975) nhiệm vụ trọng tâm của
nganh lâm nghiệp la khai thác gỗ nhằm tạo nguồn nguyên liệu phục vụ tái thiết đất nước va
phục vụ chiến tranh. Nha nước hình thanh hệ thống các LTQD nhằm khai thác gỗ. Tại các địa
phương nơi không có LTQD thì Hạt Lâm nghiệp được thanh lập để thực hiện nhiệm vụ nay.
Đến năm 1975, cả nước đã có khoảng 200 LTQD được thanh lập. Hình thức oanh nghiệp
tư nhân tham gia vao chế biến gỗ được phép hoạt động trước 1955 đã bị xóa bỏ hoan toan.
Năm 1972 đánh ấu việc Nha nước quan tâm đến bảo vệ rừng với sự ra đời của Pháp lệnh
Bảo vệ rừng, theo đó lực lượng Kiểm lâm nhân ân được thanh lập theo Nghị định số 101/CP
ngay 21 tháng 5 năm 1973. Đến cuối 1974, hệ thống Kiểm lâm được thiết lập từ Trung ương
đến các huyện. Tuy nhiên, đây cũng la lúc quản lý lâm nghiệp bắt đầu phát sinh chồng chéo
giữa chức năng va nhiệm vụ của LTQD va cơ quan Kiểm lâm. Tại cấp xã, về lý thuyết la quản
lý lâm nghiệp trên địa ban o cán bộ xã đảm nhiệm, tuy nhiên thực tế chinh quyền xã không
đủ nguồn lực va chuyên môn thực hiện chức năng của mình.
Trong giai đoạn 1955-1975 sản xuất nông nghiệp trong cả nước được tổ chức va vận hanh
4 Theo QĐ 1739 của Bộ NN&PTNT đến nay iện tich rừng trồng có trữ lượng mới chỉ chiếm khoảng 52%, còn lại la rừng
chưa cho trữ lượng.
5 Tư liệu trong phần nay chủ yếu được trich dn từ ấn phẩm Lâm nghiệp Việt Nam 1945-2000 o Nguyễn Văn Đẳng chủ
biên, được Nha xuất bản Nông nghiệp phát hanh năm 2001. Khi sử ụng nguồn tư liệu khác, Báo cáo trich dn nguồn
cụ thể.
14
Tải về để xem bản đầy đủ
86 trang
02/04/2022
4540
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Báo cáo Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng và cải thiện sinh kế vùng cao", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- bao_cao_giao_dat_giao_rung_trong_boi_canh_tai_co_cau_nganh_l.pdf
