Dự trữ dầu chiến lược - Cơ hội và thách thức của Việt Nam trong dự trữ dầu chiến lược quốc gia
PETROVIETNAM
TẠP CHÍ DẦU KHÍ
Số 9 - 2019, trang 51 - 58
ISSN-0866-854X
DỰ TRỮ DẦU CHIẾN LƯỢC - CƠ HỘI VÀ THÁCH THỨC CỦA VIỆT NAM
TRONG DỰ TRỮ DẦU CHIẾN LƯỢC QUỐC GIA
Hoàng Thị Phượng1, Nguyễn Thị Mai Lê1, Nguyễn Thị Thanh Lê1, Phạm Thu Trang1, Nguyễn Thùy Linh2
1Viện Dầu khí Việt Nam
2Bộ Công Thương
Email: phuonght@vpi.pvn.vn
Tóm tắt
Dự trữ dầu quốc gia đã được Chính phủ định hướng trong Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu
(2009 và 2017) với mục tiêu đến năm 2020, tổng quy mô hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đạt tối thiểu
90 ngày nhập ròng, đáp ứng tiêu chí của Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA).
Bài báo giới thiệu kinh nghiệm, quy mô và cơ cấu dự trữ của một số nước trên thế giới; trên cơ sở đó phân tích các cơ hội, thách
thức của Việt Nam trong việc thực hiện Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu đến 2025 và tầm nhìn
đến 2035.
Từ khóa: Dự trữ, dầu thô, sản phẩm xăng dầu, quy hoạch, chiến lược.
1. Giới thiệu
Với mọi nền kinh tế, dầu thô và các sản phẩm xăng
1979 - 1980 của việc gián đoạn cung cấp dầu đã làm cho
tốc độ tăng trưởng kinh tế Hàn Quốc giảm tương ứng từ
11,8% xuống 6,7% và từ 6,8% xuống -4,3% [1, 2].
dầu là mặt hàng mang tính chiến lược. Tại khu vực châu
Á - Thái Bình Dương, các nước ngày càng phụ thuộc vào
dầu mỏ (dầu thô và các sản phẩm xăng dầu). Dự báo đến
năm 2020, tỷ lệ nhập khẩu dầu ở khu vực châu Á có thể
đạt tới trên 83% tổng nhu cầu, trong đó Nhật Bản và Hàn
Quốc gần như nhập khẩu 100% nhu cầu, còn Trung Quốc
dao động trong khoảng 70 - 75% [1]. Trong khi đó, nguồn
cung dầu mỏ này chủ yếu từ khu vực Trung Đông, Mỹ, Liên
bang Nga - các khu vực tiềm ẩn nhiều bất ổn về chính trị,
địa chính trị (giữa các nước lớn và các nước có nguồn tài
nguyên dầu mỏ dồi dào).
Để đối phó với sự bất ổn của thị trường, vấn đề an
ninh dầu mỏ đã được các nước quan tâm và xây dựng hệ
thống dự trữ dầu mỏ để giảm thiểu tổn thất cho nền kinh
tế trong trường hợp khủng hoảng xảy ra.
2. Kinh nghiệm dự trữ dầu thô chiến lược của một số
nước trên thế giới
2.1. Hình thức dự trữ
Dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu thường
được các nước thực hiện dưới 2 hình thức/nhóm chủ thể
và mục đích sau:
Thị trường dầu mỏ thế giới luôn biến động, chỉ tính
từ năm 1951 - 2015 đã trải qua 21 cuộc khủng khoảng
nguồn cung dầu mỏ lớn với thời gian trung bình là 8,1
tháng/cuộc và lượng cung dầu mỏ thiếu hụt trung bình
3,7%/cuộc. Việc gián đoạn nguồn cung dầu mỏ đã ảnh
hưởng nghiêm trọng đến các nước nhập khẩu dầu, do
thiếu hụt nguồn cung khiến sản xuất kinh doanh đình trệ,
giá dầu bị đẩy lên cao dẫn đến gia tăng chi phí sản xuất. Ví
dụ điển hình về 2 cuộc khủng khoảng dầu khí 1973 - 1974,
- Dự trữ doanh nghiệp (company petroleum
reserves): Hình thức này phổ biến gồm (1) dự trữ/lưu kho
nguyên liệu dầu thô đầu vào và sản phẩm đầu ra tại các
nhà máy lọc dầu và (2) dự trữ/lưu kho các sản phẩm xăng
dầu tại các kho/đầu mối kinh doanh xăng dầu. Hình thức
dự trữ này trên thế giới rất ít hoặc không có quy định bắt
buộc mà để các doanh nghiệp (nhà nước, tư nhân) tự cân
đối và quyết định về khối lượng cũng như quy mô kho, tùy
thuộc vào tình hình và điều kiện sản xuất kinh doanh của
doanh nghiệp (nếu dự trữ/lưu kho nhiều sẽ dẫn đến đọng
vốn và dự trữ/lưu kho ít sẽ không đủ ứng phó với các biến
động về thị trường...).
Ngày nhận bài: 31/7/2019. Ngày phản biện đánh giá và sửa chữa: 31/7 - 6/9/2019.
Ngày bài báo được duyệt đăng: 9/9/2019.
DẦU KHÍ - SỐ 9/2019
51
KINH TẾ - QUẢN LÝ DẦU KHÍ
- Dự trữ chiến lược/quốc gia (strategic petroleum
reserves - SPR) là hình thức dự trữ mang tính chiến lược
của nhà nước/chính phủ mỗi nước để phòng ngừa và
khắc phục/giảm thiểu các tổn thất, bất trắc xảy ra khi có
khủng hoảng nguồn cung (thiếu nguồn dầu thô để cung
cấp cho các nhà máy lọc dầu và thiếu nguồn sản phẩm
xăng dầu để cung cấp cho thị trường) hoặc khi có xung
đột về giá dầu mỏ thế giới đối với nền kinh tế của mỗi
nước. Ngoài ra, có một số nước dự trữ chiến lược với mục
đích thao túng giá dầu quốc tế hoặc đầu cơ khi giá dầu
biến động lớn.
(Chile, Peru, Hồng Kông, Philippines, Malaysia, Đài Loan,
Thái Lan, Trung Quốc và Việt Nam). Nhóm nước này chủ
yếu đều có dự trữ dầu thô và sản phẩm dầu tại doanh
nghiệp, riêng Đài Loan và Trung Quốc có dự trữ chiến lược
dầu mỏ với quy mô đáng kể.
IEA ước tính đến cuối năm 2017, tổng dự trữ dầu mỏ
(dầu thô và các sản phẩm xăng dầu) toàn thế giới vào
khoảng 5,7 tỷ thùng dầu quy đổi, trong đó có khoảng 1,8
tỷ thùng dự trữ doanh nghiệp và 3,9 tỷ thùng dự trữ chiến
lược (lượng dầu dự trữ chiến lược ước vào khoảng 39 ngày
nhu cầu toàn thế giới) [1].
Trên thế giới, các nước đã thực hiện dự trữ dầu thô và
các sản phẩm xăng dầu, trong đó triển khai có định hướng
và quy củ nhất chủ yếu là các nước thành viên thuộc IEA.
IEA được thành lập từ năm 1974 (sau cuộc khủng hoảng
dầu mỏ 1973) quan tâm đến vấn đề an ninh năng lượng
toàn cầu với trọng tâm là ổn định nguồn cung cấp và giá
cả dầu mỏ. Khi một quốc gia ký kết gia nhập IEA thì phải
cam kết là có nguồn dự trữ dầu mỏ. Khi mới thành lập,
IEA yêu cầu các nước thành viên ít nhất cũng phải có khả
năng dự trữ dầu mỏ trong 60 ngày nhập ròng, chủ yếu là
dự trữ dầu thô. Sau cuộc khủng hoảng dầu mỏ lần thứ 2
(trong thập niên 80 của thế kỷ 20), IEA yêu cầu các nước
thành viên tăng dự trữ dầu mỏ lên đến 90 ngày nhập
ròng. IEA đã xây dựng chương trình phối hợp để đối phó
với tình trạng khẩn cấp theo 3 cấp độ giảm nguồn cung
(< 7%, từ 7 - 12% và trên 12%), đồng thời thành lập nhóm
thường trực các vấn đề khẩn cấp (Standing Emergency -
SEQ) để điều hành các hoạt động ứng phó khi xảy ra gián
đoạn nguồn cung cấp [1].
Trong Báo cáo công bố tháng 9/2017, IEA cho biết
thế giới đã tiết kiệm được trên 3.700 tỷ USD trong 30 năm
trước đó, nhờ việc duy trì các kho dự trữ dầu mỏ để ứng
phó với các cú sốc về nguồn cung và kiểm soát được đà
tăng giá. Những lợi ích kinh tế căn bản chủ yếu đến từ
việc bù đắp những thiếu hụt về nguồn cung, giảm đáng
kể mức độ tăng giá, theo đó hạn chế được mức giảm GDP
cũng như giảm chi phí cho việc nhập khẩu. Ngoài ra, với
việc giả định các kịch bản gián đoạn nguồn cung có thể
xảy ra và tác động đối với thị trường, IEA ước tính lợi ích
ròng trên toàn cầu có thể đạt được từ việc dự trữ dầu mỏ
là 31,6 USD/thùng/năm sau khi đã trừ đi chi phí cho việc
dự trữ (trung bình từ 30 năm qua).
2.2. Cơ cấu dự trữ dầu mỏ của một số nước
Top 5 nước có quy mô dự trữ dầu mỏ lớn nhất hiện
nay là Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc và Tây Ban
Nha; tiếp đó là Ấn Độ, Nam Phi.
2.2.1. Mỹ
Hiện tại IEA đã có 30 nước thành viên chủ yếu là các
nước có hoạt động sản xuất, xuất/nhập dầu thô như: Anh,
Áo, Bỉ, Canada, Séc, Đan Mạch, Estonia, Đức, Pháp, Phần
Lan, Italia, Hy Lạp, Hungary, Ireland, Nhật Bản, Hàn Quốc,
Luxembourg, Hà Lan, Mexico, New Zeland, Na Uy, Ba Lan,
Bồ Đào Nha, Cộng hòa Slovak, Tây Ban Nha, Thụy Điển,
Thụy Sĩ, Thổ Nhĩ Kỳ, Mỹ, Australia (Trung Quốc và Ấn Độ
không tham gia). Các nước thành viên IEA đều cam kết dự
trữ dầu tối thiểu 90 ngày nhập ròng, ngoại trừ 2 nước xuất
khẩu ròng dầu thô (Canada và Na Uy) không phải cam kết
dự trữ dầu. Tuy nhiên, thực tế các nước này đều dự trữ
vượt ngưỡng 90 ngày nhập ròng của năm trước.
Mỹ là quốc gia đầu tư lớn nhất cho dự trữ dầu mỏ,
gồm cả 2 loại hình dự trữ tại doanh nghiệp và dự trữ chiến
lược SPR/chính phủ. Dự trữ doanh nghiệp được Mỹ thực
hiện từ năm 1974 với việc xây dựng kho dự trữ dầu chiến
lược/SPR và tích trữ dầu thô trong các hang động. Theo
Cơ quan Thông tin Năng lượng Mỹ (EIA) công bố lượng
dự trữ của Mỹ tại tháng 6/2019 vào khoảng trên 1.900
triệu thùng (dầu thô và các sản phẩm xăng dầu), trong đó
gồm khoảng 1.260 triệu thùng dự trữ tại doanh nghiệpvà
khoảng 650 triệu thùng dự trữ chiến lược SPR/chính phủ.
Mỹ xây dựng SPR (với khoảng 70% dầu thô và 30%
sản phẩm xăng dầu) để đề phòng gián đoạn nguồn cung.
Lượng dầu khổng lồ của SPR giúp Mỹ có 1 công cụ răn đe
và kiểm soát hữu hiệu/có trọng lượng đối với hành động
cắt đứt nguồn cung dầu và là công cụ quan trọng trong
chính sách ngoại giao của Mỹ. Cơ cấu và xu hướng dự trữ
dầu mỏ của Mỹ thể hiện trong Hình 1.
Đối với nhóm các nước thuộc Diễn đàn Hợp tác Kinh
tế châu Á - Thái Bình Dương (APEC), ngoại trừ 6 nước đồng
thời là thành viên IEA (Mỹ, Australia, Canada, New Zealand,
Hàn Quốc, Nhật Bản) và các nước xuất khẩu ròng dầu mỏ
(Brunei, Indonesia, Mexico, Papua New Guinea, Nga...), có
9 nước/vùng lãnh thổ đang phải nhập khẩu ròng dầu mỏ
DẦU KHÍ - SỐ 9/2019
52
PETROVIETNAM
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1335
1312
1266
1260
1220
1077
1070
1065
770
1057
1038
715
726
696
695
695
693
682
648
610
2010
2011
2012
2013
Dự trữ công ty
2014
2015
2016
2017
2018
6/2019
Dự trữ Chính phủ
Hình 1. Mức dự trữ dầu mỏ trung bình hàng năm của Mỹ [3]
14.000
12.000
10.000
8. 000
6. 000
4. 000
2. 000
0
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
196
109
188
199
208
203
115
201
115
214
221
224
131
225
105
111
118
124
128
132
83
88
88
87
90
86
90
93
93
93
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Dự trữ công ty & tư nhân
Dự trữ Chính phủ
Hình 2. Mức dự trữ dầu mỏ trung bình hàng năm của Nhật Bản [4]
2.2.2. Nhật Bản
trong các nước châu Á. Mức độ dự trữ dầu mỏ thực tế của
Nhật Bản qua các năm được thể hiện ở Hình 2.
Nhật Bản là nước tiêu thụ năng lượng lớn thứ 4 trên
thế giới (sau Mỹ, Trung Quốc, Liên bang Nga) và là nước
nhập khẩu dầu thô lớn thứ 3 trên thế giới (sau Mỹ và Trung
Quốc). Dầu thô chiếm tới 50% cơ cấu tiêu thụ năng lượng
của Nhật Bản và chủ yếu được nhập khẩu (đến 99,7%) từ
khu vực Trung Đông.
2.2.3. Hàn Quốc
Theo BP, Hàn Quốc là quốc gia tiêu thụ năng lượng
lớn thứ 8 trên thế giới, trong đó 97% nhu cầu năng lượng
được đáp ứng thông qua nhập khẩu. Hàn Quốc tiến hành
dự trữ dầu mỏ từ năm 1980 thông qua loại hình dự trữ
chiến lược quốc gia và đến năm 1992 bắt đầu dự trữ
doanh nghiệp.
Từ năm 1978 đến nay, Nhật Bản duy trì 2 loại hình dự
trữ là dự trữ doanh nghiệp và dự trữ chính phủ (dự trữ
quốc gia) với tổng lượng dự trữ dao động trong khoảng
65 - 120 triệu m3 dầu quy đổi (gồm dầu thô, LPG và các
sản phẩm xăng dầu), tương đương khoảng 90 ngày nhập
ròng vào năm 1978 và cao nhất là giai đoạn từ 2015 đến
nay (khi giá dầu thế giới giảm sâu) trên 200 ngày nhập
ròng. Trong đó, dự trữ chính phủ khá ổn định ở mức trên
dưới 100 ngày nhập ròng từ năm 2005 đến nay. Hiện nay,
Nhật Bản là nước duy trì mức dự trữ dầu mỏ cao nhất
Tính đến tháng 3/2019, dự trữ của Hàn Quốc (dầu thô,
LPG và các sản phẩm xăng dầu) đạt hơn 241 ngày nhập
ròng, trong đó gồm 125 ngày từ dự trữ chính phủ và 117
ngày từ dự trữ công nghiệp [1, 5]. Hàn Quốc tham gia dự
trữ dầu mỏ quốc tế từ năm 2001 (liên minh cùng với Na
Uy, Trung Quốc, Algeria, Kuwait) theo cơ chế phối hợp hỗ
trợ lẫn nhau khi có các tình huống khẩn cấp (trong tình
DẦU KHÍ - SỐ 9/2019
53
KINH TẾ - QUẢN LÝ DẦU KHÍ
Hình 4. Kho chứa dầu trên mặt biển tại Shirashima (Nhật Bản) [6]
Hình 3. Kho dự trữ dầu thô trên mặt đất tại Tomakomai và Hokkaido (Nhật Bản) [6]
trạng khẩn cấp, nước thiếu dầu có quyền được mua dầu
từ các nước có khai thác dầu trong số các nước trong liên
minh).
thể trách nhiệm của các bên liên quan (chính phủ, bộ chủ
quản, các đơn vị quản lý trực tiếp kho, tổ chức tư vấn…)
đối với hoạt động dự trữ, đặc biệt là có cơ chế điều hành
rõ ràng trong các tình huống huy động/xuất dầu dự trữ
(khi gián đoạn cung cấp hoặc tình huống khẩn cấp) để
đạt lợi ích tốt nhất.
2.2.4. Trung Quốc
Tính đến giữa năm 2015, Trung Quốc đã dự trữ chiến
lược khoảng 190,5 triệu thùng, tương đương 30 ngày
nhập khẩu dầu thô ròng. Trung Quốc đang nghiên cứu
sửa đổi quy định về dự trữ dầu chiến lược, với mục tiêu xây
dựng các kho dự trữ ở khắp cả nước như Mỹ và quy định
dự trữ bắt buộc đối với các doanh nghiệp sản xuất kinh
doanh dầu mỏ [1].
- Nguồn tài chính cho dự trữ chiến lược quốc gia về
dầu thô cũng như các sản phẩm xăng dầu chính là ngân
sách của nhà nước/chính phủ. Cơ chế để hình thành
nguồn cho ngân sách này được lấy từ thuế tiêu thụ đối
với dầu thô sản xuất và thuế tiêu thụ xăng dầu nội địa với
nguyên tắc: để ổn định thị trường thì người sử dụng xăng
dầu (đơn vị tiêu dùng trực tiếp) và các nhà máy lọc dầu
(đơn vị sử dụng gián tiếp) đều phải có trách nhiệm chia sẻ
kinh phí cho dự trữ chiến lược.
2.3. Tổ chức quản lý hệ thống dự trữ dầu mỏ
Nhật Bản, Hàn Quốc có kinh nghiệm dự trữ dầu thô
chính phủ/quốc gia, đã hoàn thiện mô hình tổ chức quản
lý (từ chính phủ đến đơn vị thực hiện), có hệ thống văn
bản pháp luật, cơ chế quản lý, chính sách hỗ trợ liên quan
hoạt động dự trữ [7, 8]. Trong đó, điểm nổi bật của các
nước này là:
Về hình thức dự trữ cũng như các nội dung quản lý hệ
thống dự trữ dầu quốc gia của các nước, điển hình như
đã nêu có thể xem xét áp dụng cho hoạt động dự trữ dầu
thô nói chung và dự trữ dầu thô quốc gia nói riêng của
Việt Nam.
- Quản lý trực tiếp các dự án/cơ sở dự trữ quốc gia
(chủ yếu dầu thô) được giao cho doanh nghiệp nhà nước
liên quan về dầu khí hay tập đoàn/tổng công ty dầu quốc
gia (quản lý toàn bộ các dự án dự trữ dầu quốc gia; quản
lý hệ thống thiết bị, kho/bể chứa dầu quốc gia).
3. Dự trữ dầu mỏ chiến lược của Việt Nam
3.1. Công tác dự trữ dầu mỏ chiến lược của Việt Nam
- Giai đoạn trước năm 2009
Ngoài các kho lưu chứa phục vụ lưu thông của các
đơn vị kinh doanh xăng dầu (Chính phủ luôn quy định
mức lưu chứa tối thiểu bắt buộc), Việt Nam đã bắt đầu dự
trữ xăng dầu quốc gia vì mục tiêu quốc phòng an ninh
(phục vụ chiến tranh) từ những năm 50 của thế kỷ XX, với
quy mô rất nhỏ (dưới 100 nghìn tấn/m3). Việc dự trữ này
sau đó vẫn được duy trì với quy mô tăng dần hàng năm.
Cục Dự trữ Quốc gia là đơn vị quản lý nhà nước các vấn
đề về dự trữ quốc gia (kể cả xăng dầu). Đầu năm 2009,
tổng dự trữ quốc gia về xăng dầu đã đạt 350 nghìn tấn/
m3 (tương đương 6,5 ngày nhu cầu xăng dầu cả nước vào
- Sử dụng các đơn vị nghiên cứu khoa học chuyên
ngành về dầu khí để tư vấn trong việc phân tích biến
động thị trường và đề xuất các giải pháp dự trữ cũng như
ứng phó khẩn cấp (nếu có).
- Giao cho các đơn vị thành viên thuộc các tập đoàn/
tổng công ty dầu quốc gia hoặc doanh nghiệp tư nhân
thực hiện việc dự trữ (nhằm phát huy tối đa kinh nghiệm
của các doanh nghiệp để tăng tính linh hoạt và hiệu quả
cho hoạt động dự trữ).
- Có hệ thống văn bản luật hoàn chỉnh, quy định cụ
DẦU KHÍ - SỐ 9/2019
54
PETROVIETNAM
năm 2008) [2]. Xăng dầu chiến lược được dự trữ lẫn trong
các kho kinh doanh của các doanh nghiệp xăng dầu đầu
mối như: Petrolimex, Petec, Vinapco, Bộ Quốc phòng. Các
doanh nghiệp này có trách nhiệm bảo quản xăng dầu dự
trữ, việc tăng hay giảm dự trữ là theo chỉ đạo của Chính
phủ.
+ Dự trữ quốc gia/chiến lược: gồm dầu thô và sản
phẩm xăng dầu các loại do nhà nước sở hữu và quyết định
để điều phối thị trường khi có các tình huống khẩn cấp.
Lượng dự trữ đạt 30 ngày nhập ròng (22,8 ngày nhu cầu)
từ năm 2015, trong đó gồm 63% là dầu thô (~2,2 triệu tấn)
và 37% là sản phẩm xăng dầu (1,3 triệu tấn). Đến 2035 quy
mô vẫn cần duy trì khoảng từ 25 - 30 ngày nhập ròng. Về
hình thức dự trữ, sẽ thuê kho của các đầu mối kinh doanh
xăng dầu lớn trong cả nước để dự trữ sản phẩm, còn đối
với kho dầu thô, ưu tiên bố trí xây dựng hệ thống các kho
gần/liền kề các nhà máy lọc hóa dầu để thuận lợi cho việc
cung ứng trong các trường hợp khẩn cấp (xây dựng kho
chứa ngầm ở các khu vực Quảng Ngãi, Vân Phong - Khánh
Hòa, Long Sơn).
Bộ Tài chính chịu trách nhiệm cấp vốn cho việc mua
xăng dầu dự trữ quốc gia theo quyết định của Thủ tướng
Chính phủ; cấp các chi phí nhập, xuất (nếu có) và chi phí
bảo quản (sửa chữa nhỏ kho chứa, hao hụt…) cho các đơn
vị được giao bảo quản hàng dự trữ. Chi phí cho việc dự
trữ quốc gia nói chung hàng năm chiếm khoảng 1% GDP
(trong đó dự trữ quốc gia về xăng dầu chiếm khoảng 50%
tổng chi phí này) [8].
Ngoài các quy định về số lượng và cơ cấu dự trữ, quy
hoạch cũng đã định rõ lộ trình thực hiện từ việc xây dựng
văn bản pháp lý, tổ chức quản lý, tổ chức thực hiện (xây/
thuê kho, mua dầu, bảo quản và sử dụng dầu).
- Giai đoạn 2009 - 2016
Để bảo đảm an ninh năng lượng cho sự phát triển bền
vững và giảm thiểu rủi ro cho nền kinh tế khi thị trường
dầu mỏ thế giới biến động, việc thiết lập hệ thống dự trữ
dầu mỏ quốc gia với quy mô lớn hơn, đa dạng hơn là yêu
cầu cấp thiết.
Như vậy, ngoài các quy định về dự trữ sản xuất và
thương mại (bắt buộc các doanh nghiệp lọc hóa dầu và
kinh doanh xăng dầu thực hiện) thì việc dự trữ dầu mang
tính chiến lược đã được Chính phủ định hướng thực hiện
với quy mô không nhỏ (trên 3 triệu tấn dầu thô và xăng
dầu các loại). Tuy nhiên, một số nội dung trong Quy hoạch
đã không thực hiện được. Dự trữ sản xuất và dự trữ thương
mại do các doanh nghiệp lọc hóa dầu và các đầu mối kinh
doanh xăng dầu thực hiện nên cơ bản đều đảm bảo/gần
đảm bảo được như quy hoạch nhưng dự trữ dầu mỏ quốc
gia chưa triển khai được, cụ thể:
Nhận thức được tầm quan trọng này, Chính phủ đã
giao cho Bộ Công Thương chủ trì phối hợp với các tổ
chức tư vấn nghiên cứu xây dựng Quy hoạch phát triển
hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của
Việt Nam đến năm 2015 và tầm nhìn đến năm 2025. Quy
hoạch này đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại
Quyết định số 1139/QĐ-TTg ngày 31/7/2009 với mục tiêu
tổng quát: “Từ năm 2015, tổng quy mô hệ thống dự trữ
dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam cần đạt
tối thiểu 90 ngày nhập ròng, đáp ứng tiêu chí của Cơ quan
Năng lượng Quốc tế” và mục tiêu cụ thể là phải duy trì 3
loại hình dự trữ với quy định sau [9]:
+ Đối với sản phẩm xăng dầu dự trữ chiến lược: chỉ
được gia tăng rất ít so với giai đoạn trước năm 2009, chủ
yếu do khó cân đối tài chính. Tính đến cuối năm 2016,
tổng xăng dầu dự trữ mới chỉ đạt khoảng 400 nghìn tấn/
m3 (tăng 50 nghìn tấn/m3 so với giai đoạn trước năm 2009,
mới đạt khoảng 30% so với quy hoạch 1,3 triệu tấn/m3).
+ Dự trữ sản xuất: gồm dự trữ dầu thô và sản phẩm
xăng dầu tại kho của các nhà máy lọc hóa dầu và do các
doanh nghiệp thực hiện. Khối lượng lưu chứa thường
xuyên tại các nhà máy phải đạt khoảng 25 ngày sản xuất
(tương đương 30 - 35 ngày nhập ròng giai đoạn 2019 -
2025), trong đó, cần tối thiểu đạt 15 ngày sản xuất đối với
dầu thô và 10 ngày sản xuất đối với sản phẩm xăng dầu.
+ Đối với dầu thô dự trữ chiến lược: Năm 2015 - 2016,
Bộ Công Thương phối hợp cùng Bộ Tài chính xem xét việc
thuê kho của Nhà máy Lọc dầu Dung Quất để dự trữ dầu
thô quốc gia, song vì năng lực/sức chứa kho dầu thô của
Nhà máy Lọc dầu Dung Quất chưa đảm bảo, các quy định
pháp lý nên việc này không được triển khai. Ngoài ra, việc
xúc tiến nghiên cứu xây dựng kho ngầm dầu thô tại Dung
Quất (kho được quy hoạch vào năm 2020) cũng không
được triển khai (mới dừng ở việc xem xét cách thức tổ
chức nghiên cứu khả thi kho tại khu vực Quảng Ngãi) do
thiếu kinh nghiệm, thiếu nguồn tài chính…
+ Dự trữ thương mại: gồm dự trữ xăng dầu thương
mại tại các kho đầu mối nhập khẩu xăng dầu nhằm bảo
đảm ổn định nhu cầu thị trường trong nước và do các
doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu thực hiện. Lượng
xăng dầu thương mại cần lưu chứa thường xuyên tối thiểu
phải đạt 30 ngày nhu cầu (tương đương 2,5 triệu tấn vào
năm 2015 và 4,1 triệu tấn vào năm 2020).
Như vậy, hoạt động dự trữ dầu chiến lược tại Quy
DẦU KHÍ - SỐ 9/2019
55
KINH TẾ - QUẢN LÝ DẦU KHÍ
hoạch năm 2009 gần như chưa được thực hiện, trong đó
nguyên nhân chủ yếu là thiếu vốn.
Sau hơn 2 năm triển khai Quy hoạch, song tiến độ
xây dựng hệ thống dự trữ quốc gia vẫn còn chậm, chủ yếu
đang trong giai đoạn chuẩn bị ban đầu về các quy định
pháp lý và tổ chức quản lý (từ Bộ chủ quản).
- Giai đoạn từ năm 2017 đến nay
Từ cuối năm 2014 đến nay, các bất ổn/xung đột chính
trị xảy ra ở Trung Đông, Venezuela, Mỹ - Nga, Mỹ - Trung…;
sự suy thoái của nền kinh tế tài chính thế giới làm cho
nguồn cung dầu biến động và giá dầu thô thế giới giảm
mạnh, có lúc giảm sâu xuống dưới mức 30 USD/thùng
(giảm đến 70% so với 3 năm trước đó). Năm 2017, Chính
phủ đã phê duyệt Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ
dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đến 2025
và định hướng đến 2035 với mục tiêu tổng quát là: Tổng
quy mô hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng
dầu của Việt Nam cần đạt tối thiểu 90 ngày nhập ròng, đáp
ứng tiêu chí của IEA từ năm 2020 và vẫn duy trì 3 loại hình
dự trữ (sản xuất, thương mại và quốc gia), trong đó giữ
nguyên quy định đối với dự trữ sản xuất và thương mại,
riêng dự trữ quốc gia có sự thay đổi (Bảng 1).
3.2. Cơ hội và thách thức trong xây dựng hệ thống dự trữ
dầu thô và các sản phẩm xăng dầu ở Việt Nam
Với Quy hoạch dự trữ dầu mỏ chiến lược đã điều chỉnh
nói trên, mặc dù đã tính đến việc giảm bớt khối lượng dự
trữ nhưng để tổ chức thực hiện được Quy hoạch (đảm bảo
Quy hoạch có tính hiện thực), tác giả cho rằng trong điều
kiện hiện tại Việt Nam sẽ phải đối mặt với các thách thức
lớn.
- Về cân đối nguồn tài chính cho dự trữ: Theo Báo
cáo Quy hoạch năm 2017 [8], vốn đầu tư cần thiết cho hệ
thống dự trữ dầu mỏ chiến lược quốc gia đến năm 2025
ước tính vào khoảng 2,2 tỷ USD cho xây dựng kho ngầm,
trên 0,27 tỷ USD cho thuê kho sản phẩm và khoảng 1,2
- 1,5 tỷ USD mua dầu dự trữ (với giả thiết giá dầu thô ở
ngưỡng 65 USD/thùng). Tuy nhiên theo Wood Mackenzie,
giá dầu thô trong dài hạn đến năm 2025 dự báo dao động
trong khoảng 60 - 78 USD/thùng (trung bình 70 USD/
thùng), cao hơn mức giả định trong Quy hoạch, do đó
kinh phí cần thiết để mua dầu dự trữ có thể sẽ cao hơn
kế hoạch (khoảng 1,3 - 1,6 tỷ USD). Như vậy, tổng kinh phí
cần thiết cho cả hệ thống dự trữ ước khoảng trên 3,77 -
4,07 tỷ USD, đây thực sự là bài toán rất khó cân đối ngân
sách của Chính phủ hiện nay.
Như vậy, Quy hoạch mới đã thay đổi quy định về dự
trữ dầu chiến lược quốc gia theo hướng giảm số ngày
dự trữ quốc gia cho giai đoạn đến năm 2025 (từ 30 ngày
xuống 20 ngày nhập ròng) và thay đổi cơ cấu dự trữ (giảm
tỷ lệ dầu thô, tăng tỷ lệ sản phẩm xăng dầu trong tổng
lượng dự trữ).
Về hình thức dự trữ: Đối với sản phẩm xăng dầu, tiếp
tục duy trì hình thức thuê kho xăng dầu đầu mối tại các
khu vực/vùng trong cả nước; với các kho dầu thô, vẫn quy
hoạch tại các khu vực gần/liền kề các nhà máy lọc hóa dầu
(gồm kho Dung Quất - Quảng Ngãi, kho Nghi Sơn - Thanh
Hóa và kho Long Sơn - Bà Rịa Vũng Tàu, với sức chứa mỗi
kho khoảng 1 triệu m3 dầu thô).
- Xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản pháp
lý và tổ chức quản lý hoạt động dự trữ: Các nước có kinh
nghiệm dự trữ dầu thô (như Nhật Bản, Hàn Quốc) cần
hàng chục năm để xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn
Bảng 1. Một số thay đổi về dự trữ dầu quốc gia trong Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam 2009 và 2017 [9, 10]
Tiêu chí
Quy hoạch (2009)
Quy hoạch (2017)
Nhận xét
-
Giữ nguyên mục tiêu dự trữ đạt 90
ngày nhập ròng nhưng đẩy thời
gian đạt từ năm 2015 thành năm
2020
Mục tiêu
tổng quát
Từ năm 2015, tổng quy mô dự trữ đạt
tối thiểu 90 ngày nhập ròng
Từ năm 2020, tổng quy mô dự trữ đạt
tối thiểu 90 ngày nhập ròng
Đến năm 2025: đạt 30 ngày nhập ròng Giai đoạn 2017 - 2025: đạt 20 ngày
-
Giảm số ngày dự trữ chiến lược từ
30 ngày xuống 20 ngày
(~22,8 ngày nhu cầu), trong đó gồm:
nhập ròng, trong đó gồm:
Quy mô dự trữ
chiến lược đến
năm 2025
+ 12,4 ngày dự trữ dầu thô (~2,2 triệu
+ 6 ngày dự trữ dầu thô (~1 - 1,7 triệu
tấn)
tấn)
-
Giảm tỷ lệ dầu thô dự trữ, tăng tỷ lệ
sản phẩm xăng dầu trong tổng
lượng dự trữ
+ 10,4 ngày dự trữ sản phẩm xăng
dầu (~1,3 triệu tấn)
+ 14 ngày dự trữ sản phẩm xăng dầu
(~1,2 - 1,4 triệu tấn)
Đến năm 2035: Tiếp tục phát triển hệ
thống dự trữ dầu thô và sản phẩm
xăng dầu với quy mô đạt khoảng từ 25
- 30 ngày nhập ròng
Quy mô dự trữ
chiến lược đến
năm 2035
-
Mở rộng thời gian quy hoạch đến
năm 2035
Chưa quy hoạch
DẦU KHÍ - SỐ 9/2019
56
PETROVIETNAM
bản pháp luật cũng như củng cố bộ máy tổ chức quản lý
hệ thống dự trữ.
(trong đó phân công vai trò trách nhiệm và cơ chế phối
hợp từ Chính phủ tới các bộ/ngành quản lý, đơn vị quản
lý/thực hiện dự trữ liên quan).
- Xây dựng các kho chứa: Theo Quy hoạch, đến năm
2025 phải có ít nhất 1 kho ngầm và sẵn sàng dự trữ dầu
thô. Trong điều kiện Việt Nam, các khâu từ việc tư vấn lập
hồ sơ mời thầu (khảo sát sơ bộ lập báo cáo tiền khả thi,
lập báo cáo đầu tư, đấu thầu EPC) đến tổ chức đấu thầu
và quản lý quá trình thực hiện/đầu tư xây dựng..., xin phê
duyệt chủ trương đầu tư, cấp giấy chứng nhận đăng ký
đầu tư cũng như thẩm định/thẩm tra thiết kế... theo quy
định mất nhiều thời gian. Ngoài ra, do tính phức tạp của
kho ngầm dưới lòng đất nên thời gian thi công xây dựng
kho, cảng sẽ dài (theo kinh nghiệm của Nhật Bản thường
từ 4 - 6 năm). Như vậy, tiến độ như Quy hoạch đề ra vẫn
khó đạt được.
+ Xúc tiến các hoạt động nghiên cứu và xây dựng
kho dự trữ quốc gia như: Nghiên cứu xác định địa điểm
xây dựng kho; nghiên cứu lập các dự án xây dựng kho; tổ
chức đầu tư xây dựng kho... để đơn vị quản lý kho có thể
nhận chuyển giao và bắt đầu dự trữ (mua dầu, bảo quản
dầu).
- Bộ Công Thương quản lý hệ thống dự trữ quốc gia
về dầu mỏ nên xây dựng lộ trình và kế hoạch mua dầu dự
trữ (dầu thô và các sản phẩm) với việc đảm bảo được tính
linh hoạt về thời điểm mua dầu vào dự trữ (mua vào khi
giá dầu thế giới ở mức thấp để giảm thiểu chi phí). Theo
đó, trong khi kho ngầm dầu thô còn trong quá trình đầu
tư xây dựng thì có thể ưu tiên lập kế hoạch mua trước các
sản phẩm xăng dầu (vì việc thuê các kho xăng dầu đầu
mối để dự trữ có tính linh hoạt cao hơn).
Việc triển khai dự trữ dầu mỏ của Việt Nam cũng sẽ
có cơ hội đáng kể, có thể giảm thiểu nhất định nguồn tài
chính cho dự trữ, đó là xu hướng giá dầu thế giới đã và
đang trong chu kỳ giá thấp. Giá dầu dự báo trung bình
dài hạn (theo Wood Mackenzie, tháng 1/2019) khoảng 70
USD/thùng, trong đó có giai đoạn/thời điểm giá dầu sẽ
xuống thấp hơn, đó là lúc có thể mua dầu để dự trữ. Các
nước có dự trữ dầu mỏ thường tranh thủ lợi thế này khi
thực hiện dự trữ (giai đoạn cuối năm 2015 đầu năm 2016
khi giá dầu thế giảm sâu, Nhật Bản và Trung Quốc đã mua
bổ sung rất nhiều dầu dự trữ chiến lược).
- Sớm nghiên cứu, xây dựng cơ chế/giải pháp hình
thành nguồn tài chính cho dự trữ dầu mỏ quốc gia. Trong
đó, có thể xem xét đến việc thu phí/thuế tiêu thụ đối với
dầu thô sản xuất tại các nhà máy lọc dầu và thuế tiêu thụ
xăng dầu nội địa theo nguyên tắc các đơn vị/cá nhân được
hưởng lợi từ việc ổn định thị trường (người sử dụng xăng
dầu và các nhà máy) thì đều phải có trách nhiệm chia sẻ
tài chính để thực hiện hoạt động đó (như kinh nghiệm đã
thực hiện tại Nhật Bản và Hàn Quốc).
4. Kết luận
Tài liệu tham khảo
Với mục tiêu giảm thiểu các thách thức, tranh thủ cơ
hội để góp phần đảm bảo tính hiện thực cho Quy hoạch
dự trữ dầu chiến lược đã đề ra của Chính phủ, nhóm tác
giả đưa ra một số đề xuất cho Việt Nam trong việc thực
hiện dự trữ dầu mỏ quốc gia như sau:
2. Viện Dầu khí Việt Nam. Báo cáo Quy hoạch phát
triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của
Việt Nam đến 2015 và định hướng đến 2025. 2009.
- Chính phủ và các bộ/ngành (Bộ Công Thương, Bộ
Tài chính) xúc tiến nhanh hơn các công việc chuẩn bị cho
hoạt động dự trữ, trong đó ưu tiên:
3. U.S. Energy Information Administration (EIA). www.
eia.gov.
gr.jp. 2019.
+ Nghiên cứu xây dựng các văn bản pháp lý, quy định
để quản lý hoạt động dự trữ dầu thô quốc gia như: Quy
chế quản lý mặt hàng dầu thô và các ấn phẩm xăng dầu
dự trữ quốc gia; quy chuẩn quốc gia về dầu thô dự trữ
quốc gia (tại kho nổi và kho ngầm); định mức kinh tế - kỹ
thuật trong hoạt động dự trữ dầu quốc gia (từ mua dầu,
xây kho, thuê kho, hao hụt dầu, bảo quản dầu, xuất dầu...);
cơ chế chính sách trong thực hiện dự trữ (cơ chế tài chính
dự trữ, cơ chế mua/xuất dầu...).
6. JOGMEC. Petroleum & LP Gas Stockpiling. www.
jogmec.go.jp. 2018.
7. Viện Dầu khí Việt Nam. Báo cáo Nghiên cứu đề xuất
các giải pháp quản lý chất lượng và định mức kinh tế - kỹ
thuật dầu thô dự trữ quốc gia. 2014.
+ Xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức quản lý hệ
thống dự trữ quốc gia dầu thô và các sản phẩm xăng dầu
8. Bộ Công Thương. Báo cáo Quy hoạch phát triển hệ
DẦU KHÍ - SỐ 9/2019
57
KINH TẾ - QUẢN LÝ DẦU KHÍ
thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt
Nam đến 2025 và định hướng đến 2035. 2017.
10. Thủ tướng Chính phủ. Quy hoạch phát triển hệ
thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt
Nam đến 2025 và định hướng đến 2035. Quyết định số
1030/QĐ-TTg. 13/7/2017.
9. Thủ tướng Chính phủ. Quy hoạch phát triển hệ
thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt
Nam đến 2015 và định hướng đến 2025. Quyết định số
1139/QĐ-TTg. 31/7/2009.
11. EIA. Annual energy outlook 2019. Tháng 1/2019.
NATIONAL STRATEGIC STOCKPILING OF CRUDE OIL AND PETROLEUM
PRODUCTS - OPPORTUNITIES AND CHALLENGES FOR VIETNAM
Hoang Thi Phuong1, Nguyen Thi Mai Le1, Nguyen Thi Thanh Le1, Pham Thu Trang1, Nguyen Thuy Linh2
1Vietnam Petroleum Institute
2Ministry of Industry and Trade
Email: phuonght@vpi.pvn.vn
Summary
National oil stockpiling has been oriented by the Government of Vietnam in the Master Plan for National Crude Oil and Petroleum
Products Stockpiling System Development (2009 and 2017) with a goal that by 2020, the total size of the system will reach at least 90
days of net import, meeting the criteria of the International Energy Agency (IEA).
The article presents the experience, scale and structure of stockpiling of some countries in the world, and on that basis, analyses the
opportunities and challenges for Vietnam in implementing the Master plan for national crude oil and petroleum products stockpiling
system development until 2025 and vision to 2035.
Key words: Stockpiling, crude oil, petroleum products, master plan, strategy.
DẦU KHÍ - SỐ 9/2019
58
8 trang
16/04/2022
1400
Bạn đang xem tài liệu "Dự trữ dầu chiến lược - Cơ hội và thách thức của Việt Nam trong dự trữ dầu chiến lược quốc gia", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- du_tru_dau_chien_luoc_co_hoi_va_thach_thuc_cua_viet_nam_tron.pdf
