Bài giảng Quản lý hành chính về đất đai - Dương Thị Thu Hà
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM HUẾ
KHOA TÀI NGUYÊN ĐẤT VÀ MTNN
BÀI GIẢNG
QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
VỀ ĐẤT ĐAI
Biên soạn: TS. Lê
Ngọc Phương Quý, Th.S Dương Thị Thu Hà
2019
1
CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI
VÀ QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN
1.1. Một số vấn đề chung trong quản lý hành chính về đất đai
1.1.1. Quản lý hành chính
1.1.1.1. Một số khái niệm
a. Quản lý nhà nước
Nhà nước là một trong những phát minh vĩ đại của con người được tạo ra nhằm quản lý xã
hội theo một trật tự chung thống nhất. Một trong những chức năng cơ bản, quan trọng nhất của
nhà nước là chức năng quản lý xã hội hay còn được gọi là chức năng quản lý nhà nước.
Có khá nhiều định nghĩa về quản lý nhà nước:
Theo từ điển Luật học của nhà xuất bản tư pháp năm 2006 Quản lý nhà nước: chức năng
quan trọng nhất vận hành thường xuyên bằng bộ máy nhà nước bảo đảm mọi hoạt động của xã hội
cũng như trên từng lĩnh vực đời sống xã hội vận động theo một hướng, đường lối nhất định do nhà
nước định ra. Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước
thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp
cầm quyền theo đuổi.
Theo thuật ngữ hành chính: Quản lý nhà nước là thuật ngữ chỉ hoạt động thực hiện quyền
lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện các chức năng đối nội và
đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội, nhằm mục đích ổn định và phát
triển đất nước.
Như vậy, Quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm toàn bộ hoạt động của cả
bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một thực thể thống nhất. Theo
nghĩa hẹp là hướng dẫn chấp pháp, điều hành, quản lý hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện
bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước.
Từ những khái niệm về quản lý nhà nước trên, có thể nhận thấy 5 đặc trưng cơ bản của loại
hình quản lý này:
- Quản lý nhà nước được thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước. Điều nay có nghĩa
là hoạt động quản lý nhà nước do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành nhân danh quyền
lực nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội va đối ngoại của nhà nước. Quản lý nhà nước là
hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật
tự ổn định và phát triển xã hội theo mục tiêu được xác định trước.
- Chủ thể của quản lý nhà nước là tổ chức hay cá nhân mang quyền lực nhà nước trong quá
trình tác động tới đối tượng quản lý. Chủ thể quản lý nhà nước bao gồm nhà nước, cơ quan nhà
nước, tổ chức và cá nhân được Nhà nước uỷ quyền thực hiện hoạt động quản lý nhà nước.
- Khách thể của quản lý nhà nước là trật tự quản lý nhà nước. Trật tự quản lý nhà nước do
pháp luật quy định.
- Pháp luật là phương tiện chủ yếu để quản lý nhà nước. Bằng pháp luật, Nhà nước có thể
trao quyền cho các tổ chức xã hội hoặc các cá nhân để họ thay mặt Nhà nước tiến hành hoạt động
quản lý nhà nước.
2
- Quản lý nhà nước được giới hạn trong phạm vi lãnh thổ quốc gia và được phân biệt với
quản lý mang tính chất nội bộ một tổ chức xã hội, đoàn thể, đơn vị, xí nghiệp, một cộng đồng dân
cư mang tính tự quản.
Qua đó có thể thấy rằng quản lý nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính
quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật và chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức
trên tất cả các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm
phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
b. Hành chính
Thuật ngữ “hành chính” được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Thuật ngữ “hành
chính” có gốc từ tiếng La tinh “Administratio”, tiếng Anh là “Administration” và tiếng Pháp là
“Administration” có nghĩa là quản lý, lãnh đạo.
Theo gốc nghĩa Hán Việt thì “hành chính” có nghĩa là sự thi hành những chính sách và
pháp luật của chính phủ, tức là hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Từ điển Oxford định nghĩa hành chính là “một hành động thi hành”, “quản lý các công
việc” hoặc hướng dẫn hoặc giám sát sự thực hiện, sử dụng hoặc điều khiển. Theo gốc Latinh, ban
đầu hành chính bắt nguồn từ “minor”, nghĩa là “phục vụ”, sau này là “ministrate”, nghĩa là “điều
hành).
Như vậy, “Hành chính là hoạt động chấp hành và điều hành trong quản lý một hệ thống
theo những quy định định trước nhắm đạt mục tiêu của hệ thống”.
c. Quản lý hành chính nhà nước
Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính
nhà nước, của các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức được nhà nước ủy quyền quản lý trên cơ
sở của luật và để thi hành luật nhằm thực hiện chức năng tổ chức, quản lý, điều hành các quá trình
xã hội của nhà nước.
Nói cách khác, quản lý hành chính nhà nước (nói tắt là quản lý nhà nước) chính là quản lý
nhà nước trong lĩnh vực hành pháp - được thực hiện bởi ít nhất một bên có thẩm quyền hành chính
nhà nước trong quan hệ chấp hành, điều hành.
Quản lý hành chính nhà nước trước hết và chủ yếu được thực hiện bởi hệ thống cơ quan
hành chính nhà nước: Chính phủ và các cơ quan chính quyền địa phương các cấp, không kể một
số tổ chức thuộc nhà nước mà không nằm trong cơ cấu quyền lực như các doanh nghiệp.
1.1.1.2. Đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước
a. Hoạt động vừa mang tính chấp hành, vừa mang tính điều hành
- Các cơ quan hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp, không có quyền lập pháp và
tư pháp nhưng góp phần quan trọng vào qui trình lập pháp và tư pháp. Tính chấp hành của hoạt
động quản lý hành chính nhà nước được thể hiện ở sự thực hiện trên thực tế các văn bản hiến pháp,
luật, pháp lệnh và nghị quyết của cơ quan lập pháp- cơ quan dân cử.
- Tính điều hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở chổ là để đảm bảo
cho các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực được thực hiện trên thực tế thì các chủ thể của
quản lý hành chính nhà nước phải tiến hành các hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các
đối tượng quản lý thuộc quyền.
- Ðể đảm bảo sự thống nhất của hai yếu tố này đòi hỏi rất nhiều yêu cầu. Trong đó, quản
lý hành chính nhà nước trước hết phải bảo đảm việc chấp hành văn bản của cơ quan dân cử đaị
diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, từ đó mà thực hiện quản lý điều hành. Mọi hoạt động
chấp hành và điều hành đều phải xuất phát từ mục đích nhằm phục vụ cho nhân dân, đảm bảo đời
3
sống xã hội cho nhân dân về mọi mặt, tương ứng với các lĩnh vực trong quản lý hành chính nhà
nước.
b. Hoạt động mang tính chủ động và sáng tạo
Ðiều này thể hiện ở việc các chủ thể quản lý hành chính căn cứ vào tình hình, đặc điểm
của từng đối tượng quản lý để đề ra các biện pháp quản lý thích hợp. Tính chủ động sáng tạo còn
thể hiện rõ nét trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính để
điều chỉnh các hoạt động quản lý nhà nước. Tính chủ động sáng tạo được quy định bởi chính bản
thân sự phức tạp, đa dạng, phong phú của đối tượng quản lý và đòi hỏi các chủ thể quản lý phải áp
dụng biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả nhất. Tuy nhiên, chủ
động và sáng tạo không vượt ra ngoài phạm vi của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ
luật nhà nước. Ðể đạt được điều này, đòi hỏi tôn trọng triệt để tất cả các nguyên tắc trong hệ thống
các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước.
c. Bảo đảm về phương diện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước
Trước hết là bộ máy cơ quan nhà nước - đây là hệ thống cơ quan nhiều về số lượng, biên
chế; phức tạp về cơ cấu tổ chức; đa dạng về chức năng, nhiệm vụ cũng như phương pháp hoạt
động; có cơ sở vật chất to lớn, có đối tượng quản lý đông đảo, đa dạng, chủ thể chủ yếu là cơ quan
hành chính nhà nước, đó là điều kiện quan trọng để thực hiện nhiệm vụ quản lý. Các cơ quan hành
chính trực tiếp xử lý công việc hàng ngày của Nhà nước, thường xuyên tiếp xúc với dân, giải quyết
các yêu cầu của dân, là cầu nối quan trọng của Ðảng, nhà nước với nhân dân. Nhân dân đánh giá
chế độ, đánh giá Ðảng trước hết thông qua hoạt động của bộ máy hành chính.
d. Hoạt động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và có kế hoạch để thực hiên mục tiêu
Công tác quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có mục đích và định hướng. Vì vậy,
phải có chương trình, kế họach dài hạn, trung hạn và hàng năm. Có các chỉ tiêu vừa mang tính
định hướng, vừa mang tính pháp lệnh; có hệ thống pháp luật vừa được áp dụng thực thi triệt để
cho hoạt động quản lý, vừa tạo hành lang pháp lý cho hoạt động đặt dưới sự quản lý ấy.
e. Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao
Ðó chính là nghiệp vụ của một nền hành chính văn minh, hiện đại. Khi nói đến một "nền
kinh tế tri thức"- nền kinh tế mà ở đó giá trị của tri thức, của sự hiểu biết được đặt lên hàng đầu-
thì đội ngũ quản lý nền kinh tế tri thức ấy phải có một tầm vóc tương xứng. Quản lý nhà nước khác
với hoạt động chính trị ở trình độ kiến thức chuyên môn và kỹ năng quản lý thực tiễn làm tiêu
chuẩn hàng đầu.
g. Tính không vụ lợi
Quản lý hành chính nhà nước lấy việc phục vụ lợi ích công làm động cơ và mục đích của
hoạt động. Quản lý hành chính nhà nước không phải vì lợi ích thù lao, càng không theo đuổi mục
đích kinh doanh lợi nhuận. Cán bộ hành chính vì vậy phải bảo đảm "cần kiệm, liêm chính, chí
công, vô tư".
1.1.2. Quản lý hành chính nhà nước về đất đai
1.1.2.1. Khái niệm
Đất đai đóng vai trò vô cùng quan trọng trong quá trình hình thành và phát triển của mỗi
hình thái kinh tế xã hội. Hiện nay, ở Việt Nam chưa có một định nghĩa chính thức hoặc thông dụng
nào về quản lý đất đai. Mặt khác, lý luận về sở hữu đất đai ở nước ta trong giai đoạn 25 năm gần
đây cũng có những đặc điểm riêng, trong đó Nhà nước vừa đóng vai trò quản lý chung đối với đất
đai và vừa thay mặt chủ sở hữu thực hiện một số quyền năng về chiếm hữu và định đoạt. Các
quyền năng này được Nhà nước thực hiện bằng việc xác lập các chế độ pháp lý về quản lý và sử
4
dụng đất đai. Tuy nhiên, Nhà nước không trực tiếp thực hiện các quyền năng này mà thông qua hệ
thống các cơ quan nhà nước do Nhà nước thành lập ra và thông qua các tổ chức, cá nhân sử dụng
đất.
Hoạt động trên thực tế của các cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu
nhà nước về đất đai rất phong phú, đa dạng và được thể hiện bằng văn bản từ luật đất đai năm
1987 cho đến luật đất đai năm 2013.
Nội dung quản lý nhà nước về đất đai được tập trung vào bốn lĩnh vực cơ bản như sau:
Thứ nhất, Nhà nước nắm chắc tình hình đất đai, tức là Nhà nước biết rõ các thông tin chính
xác về số lượng đất đai, về chất lượng đất đai, về hiện trạng của việc quản lý và sử dụng đất đai.
Thứ hai, Nhà nước thực hiện việc phân phối và tái phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch
và kế hoạch chung thống nhất. Để thực hiện việc phân phối và tái phân phối lại quỹ đất, Nhà nước
tiến hành chuyển giao quyền sử dụng đất giữa các chủ thể khác nhau, thực hiện việc điều chỉnh
giữa các loại đất, giữa các vùng kinh tế. Bên cạnh đó, Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê
đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cho phép chuyển quyền sử dụng đất và thu hồi đất.
Thứ ba, Nhà nước thường xuyên thanh tra, kiểm tra và giám sát chế độ quản lý và sử dụng
đất đai. Trên cơ sở đó, Nhà nước sẽ tiến hành xử lý và giải quyết các vi phạm, bất cập trong lĩnh
vực đất đai.
Thứ tư, Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai và các nguồn thu cho
ngân sách của Nhà nước.
Tóm lại, từ sự phân tích các hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai như trên, có thể
đưa ra khái niệm tổng quát về quản lý nhà nước về đất đai như sau:
Quản lý hành chính nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền trong việc sử dụng các phương pháp, công cụ, nguyên tắc quản lý thích hợp để tác
động đến hành vi, hành động của người sử dụng đất nhằm thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của
Nhà nước đối với đất đai.
1.1.2.2. Vai trò
Đất đai là một trong những nhu cầu thiết yếu của loài người do đó việc tăng cường năng
lực và hiệu quả quản lý nhà nước đối với đất đai là việc làm cần thiết. Vai trò của quản lý nhà nước
về đất đai được thể hiện như sau:
- Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có cơ sở khoa học nhằm góp phần phục vụ
cho mục đích kinh tế - xã hội của đất nước; đảm bảo sử dụng đất đúng mục đích, đạt hiệu quả cao
và tiết kiệm; giúp cho Nhà nước quản lý chặt chẽ về đất đai, giúp người sử dụng đất có các biện
pháp hữu hiệu để bảo vệ và sử dụng đất đai có hiệu quả cao.
- Thông qua công tác đánh giá, phân hạng đất, Nhà nước nắm chắc toàn bộ quỹ đất đai về
số lượng và chất lượng để làm căn cứ cho các biện pháp kinh tế - xã hội có hệ thống, có căn cứ
khoa học nhằm sử dụng đất đai có hiệu quả và hợp lý.
- Thông qua việc ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật đất đai, tạo ra cơ sở pháp lý để
bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của các tổ chức và cá nhân trong những quan hệ về đất đai.
Ngoài ra, thông qua việc ban hành và thực hiện hệ thống chính sách về đất đai, Nhà nước kích
thích các tổ chức và cá nhân sử dụng đầy đủ, hợp lý và tiết kiệm đất đai nhằm nâng cao khả năng
sinh lợi của đất đai, từ đó góp phần thực hiện mục tiêu kinh tế - xã hội của cả nước và bảo vệ môi
trường sinh thái.
5
- Thông qua việc kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng đất đai, Nhà nước nắm chắc tình
hình diễn biến về sử dụng đất đai, từ đó, phát hiện những vi phạm và giải quyết những vi phạm
pháp luật về đất đai.
1.1.2.3. Mục đích, yêu cầu
Quản lý hành chính nhà nước về đất đai nhằm mục đích:
- Bảo vệ quyền sở hữu của nhà nước đối với đất đai, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất.
- Đảm bảo sử dụng hợp lý quỹ đất đai của quốc gia.
- Tăng cường hiệu quả sử dụng đất.
- Bảo vệ đất, cải tạo đất và bảo vệ môi trường.
Yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước về đất đai là phải đăng ký, thống kê đất đai đầy
đủ theo đúng quy định của pháp luật đất đai ở từng địa phương theo các cấp hành chính.
1.1.2.4. Nguyên tắc
a. Đảm bảo sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước
Điều 53, Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định: “Đất
đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên
nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Bên cạnh đó, xuyên suốt từ Luật đất đai
năm 1987 đến Luật đất đai năm 2013 đều quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Có thể thấy rằng, đất đai là tài sản quốc gia, là lãnh
thổ bất khả xâm phạm của cả dân tộc. Do đó, không thể có bất kỳ một cá nhân hay một nhóm
người nào có thể chiếm hữu tài sản chung thành của riêng và tùy ý áp đặt quyền định đoạt cá nhân
đối với tài sản chung đó. Chỉ có Nhà nước – người đại diện hợp pháp duy nhất của mọi tầng lớp
nhân dân mới được giao quyền trong việc quản lý đất đai.
Nhà nước thống nhất quản lý đất đai trên cơ sở thành lập hệ thống cơ quan quản lý nhà
nước thống nhất từ trung ương xuống địa phương và giao nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai
cho các cơ quan này thực hiện.
Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai bao gồm: Chính phủ và uỷ ban nhân dân các
cấp (hệ thống cơ quan hành chính nhà nước); hệ thống cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành (Bộ
Tài nguyên và Môi trường; cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên môi trường ở địa phương).
Trong đó, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện việc quản lý nhà nước về đất đai; hệ
thống cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành có nhiệm vụ giúp hệ thống cơ quan hành chính nhà
nước trong việc quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước và ở từng địa phương. Cụ thể:
- Quốc hội ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của
cả nước, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi
cả nước.
- Chính phủ quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; thống nhất
quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước.
- Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc quản lý nhà
nước về đất đai.
- Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai
tại địa phương.
6
- Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý nhà
nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền theo pháp luật quy định.
b. Đảm bảo sự kết hợp quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai
Điều 4, Luật đất đai năm 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại
diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất
theo quy định của Luật này”. Với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nước không trực tiếp
sử dụng đất mà giao cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài thông qua
các hình thức giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận, chuyển nhượng quyền sử dụng đất và công
nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn thực hiện quyền sử dụng đất đai của mình một
cách gián tiếp, cụ thể:
- Thông qua việc xây dựng, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để phân định mục
đích sử dụng cho từng loại đất cụ thể.
- Thông qua việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử
dụng đất buộc các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phải thực hiện trong quá trình sử dụng đất.
Như vậy, việc kết hợp giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai không chỉ mang lại
hiệu quả cho công tác quản lý nhà nước về đất đai mà còn góp phần nâng cao trách nhiệm của các
người sử dụng đất. Bên cạnh đó, trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất phải đóng góp
một phần lợi ích mà họ thu được từ việc sử dụng đất đai dưới dạng những nghĩa vụ vật chất cho
Nhà nước thông qua hình thức như: nộp thuế sử dụng đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, nộp lệ
phí trước bạ, nộp tiền sử dụng đất,…
c. Đảm bảo sự kết hợp hài hòa các lợi ích
Đất đai phản ảnh mối quan hệ về lợi ích của cá nhân, tập thể và lợi ích của cộng đồng xã
hội. Đối với các tổ chức kinh tế, đất đai là yếu tố sản xuất; trong khi đó, đối với các tổ chức chính
trị xã hội, đất đai là cơ sở, là nền móng để tồn tại và phát triển. Mặt khác, đất đai là tài sản quốc
gia, phản ánh lợi ích chung của toàn xã hội. Nếu chỉ coi trọng lợi ích của Nhà nước, xem nhẹ lợi
ích của người sử dụng đất thì không động viên được người sử dụng đất phát huy tính tích cực, sáng
tạo trong sự phát triển đất nước. Ngược lại, nếu chỉ chú ý đến lợi ích của người sử dụng đất thì sẽ
làm ảnh hưởng đến lợi ích của quốc gia. Do đó, việc kết hợp hài hòa các lợi ích, không để lợi ích
này lấn át hoặc triệt tiêu lợi ích khác là việc làm cần thiết trong công tác quản lý nhà nước về đất
đai.
Để kết hợp hài hòa các lợi ích trên cần thực hiện các vấn đề cơ bản như: xây dựng và thực
hiện tốt chiến lược phát triển kinh tế - xã hội; xây dựng và thực hiện tốt các quy hoạch, kế hoạch
về đất đai; thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai; thực hiện tốt các công cụ luật pháp, kiên quyết
xử lý các hành vi xâm phạm lợi ích cá nhân.
d. Sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường
Tiết kiệm và hiệu quả là một trong những nguyên tắc quản lý kinh tế cơ bản, bởi vì bất cứ
một hoạt động nào dù là kinh tế, chính trị hay xã hội đều cần phải được thực hiện trên cơ sở này.
Thực chất quản lý đất đai cũng là một dạng của quản lý kinh tế do đó cũng tuân theo nguyên tắc
này.
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là điều kiện tồn tại cơ bản gắn liền với hoạt động của
con người, của tổ chức chính trị, kinh tế - xã hội và của Nhà nước. Mặt khác, đất đai có giới hạn
về diện tích, trong khi đó dân số ngày một tăng lên, điều này gây áp lực lớn đến việc quản lý và
sử dụng đất đai.
7
Sử dụng đất đai tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường là một trong những nguyên tắc
quan trọng trong công tác quản lý đất đai. Yêu cầu cơ bản của nguyên tắc này là công tác quản lý
hành chính nhà nước về đất đai đòi hỏi các tổ chức và cá nhân phải thực hiện tốt nhiệm vụ của
mình trong việc sử dụng đất đai với chi phí thấp nhất. Bên cạnh đó, cần xây dựng và thực hiện các
quy hoạch và kế hoạch về đất đai có tính khả thi cao, từ đó góp phần phục vụ chiến lược phát triển
kinh tế - xã hội.
1.1.2.5. Đối tượng
Đối tượng nghiên cứu khoa học quản lý nhà nước về đất đai là nghiên cứu các quan hệ xã
hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai và nghiên cứu những vấn đề về quyền và
nghĩa vụ của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng.
Bên cạnh đó, còn nghiên cứu các quan hệ xã hội bao gồm quan hệ về sở hữu đất đai, sử dụng đất
đai, quan hệ phân phối các sản phẩm tạo ra do sử dụng đất. Do vậy, đối tượng quản lý hành chính
nhà nước về đất đaibao gồm người sử dụng đất và đất đai.
Trong đó người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử
dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất bao gồm:
- Tổ chức trong nước bao gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã
hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy định của
pháp luật về dân sự.
- Hộ gia đình, cá nhân trong nước.
- Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn,
làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có
chung dòng họ.
- Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường,
tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo.
- Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan
lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam
thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính
phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ.
- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch.
- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài bao gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước
ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần,
sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư.
Căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân loại thành 4 nhóm như sau:
- Nhóm đất nông nghiệp.
- Nhóm đất phi nông nghiệp.
- Nhóm đất chưa sử dụng.
1.1.2.6. Phương pháp
Các phương pháp quản lý nhà nước về đất đai là tổng thể các cách thức tác động có chủ
đích của Nhà nước lên hệ thống đất đai, nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra trong những điều kiện
cụ thể về thời gian và không gian nhất định.
a. Phương pháp hành chính
Phương pháp hành chính là phương pháp tác động mang tính trực tiếp dựa vào mối quan
hệ tổ chức của hệ thống quản lý, mà thực chất đó là mối quan hệ giữa quyền uy và phục tùng.
8
Phương pháp quản lý hành chính nhà nước về đất đai của Nhà nước là các cách thức tác
động trực tiếp của Nhà nước đến các chủ thể trong quan hệ đất đai, bao gồm các chủ thể là cơ quan
quản lý đất đai của Nhà nước và các chủ thể là người sử dụng đất bằng các biện pháp, các quyết
định mang tính mệnh lệnh, bắt buộc. Nó đòi hỏi người sử dụng đất phải chấp hành nghiêm chỉnh
các quy định của pháp luật đất đai nói riêng, quy định của pháp luật nói chung. Các quyết định
hành chính có thể tập trung vào các lĩnh vực sau:
- Quyết định hành chính về giao đất, cho thuê đất.
- Quyết định hành chính về công nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản
khác gắn liền với đất.
- Quyết định hành chính về thu hồi đất.
- Quyết định hành chính về việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.
- Quyết định hành chính về việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất đai,
tài nguyên và môi trường.
- Quyết định hành chính về việc xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng đất
đai, tài nguyên và môi trường.
Khi sử dụng phương pháp hành chính phải gắn chặt chẽ quyền hạn và trách nhiệm của các
cấp quản lý nhà nước về đất đai khi ra quyết định.
b. Phương pháp kinh tế
Phương pháp kinh tế là phương pháp Nhà nước đưa ra các biện pháp tác động đến quyền
lợi, lợi ích kinh tế và quy định nghĩa vụ, trách nhiệm kinh tế đối với chủ thể quản lý và sử dụng
đất.
Điều 1 Luật đất đai 2013 quy định như sau: Chính phủ quy định chi tiết việc thu tiền sử
dụng đất, tiền thuê đất, tiền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước
khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai. Các khoản thu tài chính từ đất đai bao gồm:
- Tiền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất mà phải nộp tiền sử dụng đất.
- Tiền thuê đất khi được Nhà nước cho thuê.
- Thuế sử dụng đất.
- Thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất.
- Tiền thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai.
- Tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai.
- Phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai.
c. Phương pháp thanh tra, kiểm tra, giám sát
Phương pháp thanh tra, kiểm tra, giám sát là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về đất đai, quy định về
chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai. Trong đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường
chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thanh tra chuyên ngành đất đai trong cả nước. Cơ quan
quản lý đất đai ở địa phương chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện thanh tra chuyên ngành đất đai
tại địa phương. Phương pháp này nhằm mục đích:
- Phát hiện và kiến nghị với cơ quan quản lý đất đai sửa chữa những thiếu sót trong quá
trình quản lý nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý, hoàn chỉnh các chế độ, thể lệ về quản lý và sử dụng
đất đai.
- Giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, đảm bảo sử dụng đất
đúng mục đích và mang lại hiệu quả cao.
9
- Phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật đất đai, từ đó, đảm bảo
thực hiện đúng đắn các chính sách, pháp luật đất đai, tăng cường trách nhiệm đối với cơ quan quản
lý nhà nước và người sử dụng đất.
- Bảo vệ quyền lợi của Nhà nước với tư cách là người đại diện cho chủ sở hữu, quyền và
lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, duy trì trật tự ổn định, đoàn kết trong nội bộ nhân dân.
1.1.2.7. Các công cụ quản lý
a. Công cụ pháp luật
Điều 54, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia,
nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”. Như vậy, pháp luật là
một trong những công cụ quan trọng, tác động trực tiếp đến công tác quản lý nhà nước về đất đai.
Cụ thể như sau:
Pháp luật là công cụ duy trì trật tự an toàn xã hội trong lĩnh vực đất đai. Đất đai là tư liệu
sản xuất đặc biệt, gắn chặt với lợi ích vật chất và tinh thần của người sử dụng đất. Do đó, công tác
quản lý và sử dụng đất đai hiện nay đang đối mặt với nhiều thách thức về tình trạng vi phạm pháp
luật về đất đai của cơ quan quản lý và người sử dụng đất. Trong đó, có nhiều trường hợp phải dùng
đến pháp luật để cưỡng chế thì mới có thể giải quyết được.
Pháp luật là công cụ bắt buộc các tổ chức và cá nhân thực hiện nghĩa vụ thuế đối với Nhà
nước và các nghĩa vụ khác. Trong sử dụng đất đai, nghĩa vụ nộp thuế là nghĩa vụ bắt buộc, nhưng
không phải lúc nào nghĩa vụ đó cũng được thực hiện một cách đầy đủ. Thực tế cho thấy, có rất
nhiều trường hợp phải dùng biện pháp cưỡng chế và bắt buộc thì nghĩa vụ đó mới được thực hiện.
Điều này không những để duy trì trật tự xã hội, mà còn để người sử dụng đất thấy được trách
nhiệm và nghĩa vụ của mình trong việc.
Công cụ pháp luật góp phần bảo đảm sự bình đẳng, công bằng giữa những người sử dụng
đất. Thông qua những điều khoản bắt buộc, các chính sách miễn giảm, thưởng, phạt... cho phép
Nhà nước thực hiện được quyền bình đẳng, sự công bằng cũng như giải quyết tốt mối quan hệ về
lợi ích trong lĩnh vực đất đai giữa những người sử dụng đất.
Pháp luật là công cụ tạo điều kiện cho các công cụ quản lý khác, các chế độ, chính sách
của Nhà nước được thực hiện có hiệu quả hơn. Trong hệ thống pháp luật của Nhà nước Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Việt Nam có các công cụ pháp luật liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến quản lý
đất đai cụ thể như: Hiến pháp, Luật đất đai, Luật dân sự, các pháp lệnh, các nghị định, các quyết
định, các thông tư, các chỉ thị, các nghị quyết... của Nhà nước, của Chính phủ, của các Bộ, các
ngành có liên quan đến đất đai một cách trực tiếp hoặc gián tiếp và các văn bản quản lý của các
cấp, các ngành ở chính quyền địa phương.
b. Công cụ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Quy hoạch, kế hoạch là công cụ quản lý quan trọng và là nội dung không thể thiếu trong
công tác quản lý nhà nước về đất đai. Thực tế cho thấy, đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên
phong phú và đa dạng, tuy nhiên nó không phải là nguồn tài nguyên vô tận. Trong khi đó, nhu cầu
của xã hội trong việc sử dụng đất ngày càng tăng cao. Do đó, Nhà nước không thể cho phép các
nhu cầu đó phát triển một cách tự phát mà phải có kế hoạch, điều tiết cho phù hợp với quá trình
phát triển kinh tế - xã hội. Công cụ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm mục đích:
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ sở khoa học của quá trình xây dựng các chiến lược
về khai thác, sử dụng đất, là tiền đề cho việc thực hiện các nội dung quản lý nhà nước về đất đai.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất góp phần đảm bảo cho sự quản lý tập trung, thống nhất
của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
10
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất góp phần giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm
soát được mọi diễn biến về tình hình đất đai, sử dụng đất hiệu quả và tiết kiệm.
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ hữu hiệu giúp các cơ quan Nhà nước bố trí,
sắp xếp các loại đất đai phù hợp với từng đối tượng quản lý và sử dụng. Điều này giúp cho người
sử dụng đất xác định rõ phạm vi ranh giới và chủ quyền về các loại đất trên vùng lãnh thổ của
mình, từ đó có thể yên tâm đầu tư, khai thác phần đất đai của mình, góp phần mang lại hiệu quả
sử dụng đất cao hơn.
c. Công cụ tài chính
Tài chính là tổng hợp các mối quan hệ kinh tế, phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối
và sử dụng các nguồn lực tài chính của các chủ thể kinh tế, xã hội. Đối với đất đai, công cụ tài
chính đóng vai trò vô cùng quan trọng. Cụ thể:
- Tài chính là công cụ để các đối tượng sử dụng đất đai thực hiện nghĩa vụ và trách nhiệm
của mình. Bên cạnh đó, tài chính là công cụ quan trọng thúc đẩy người sử dụng đất hợp lý, tiết
kiệm và có hiệu quả. Bằng các công cụ như: thuế, bảng giá đất, phí và lệ phí trong sử dụng đất...,
Nhà nước sẽ thúc đẩy các đối tượng sử dụng đất đai phải tự điều chỉnh nhằm lựa chọn phương
hướng, mục tiêu, quy mô diện tích, vị trí... sao cho phù hợp với điều kiện của mình để nâng cao
hiệu quả trong quá trình sử dụng đất.
- Tài chính là công cụ quản lý quan trọng cho phép thực hiện quyền bình đẳng giữa các đối
tượng sử dụng đất và kết hợp hài hòa các lợi ích. Trong thực tế, tùy theo từng đối tượng sử dụng
đất khác nhau mà có các mức đóng thuế khác nhau. Ví dụ: người nào sử dụng đất đai ở vị trí thuận
lợi cho kinh doanh, đi lại... thì có mức đóng thuế cao hơn so với những người sử dụng đất đai ở
những vị trí không thuận lợi. Tuy nhiên, để giải quyết khó khăn cho các đối tượng sử dụng đất
nghèo khó, Nhà nước còn sử dụng nhiều chính sách hỗ trợ khác như: trợ giá nhà ở, miễn giảm
thuế... nhằm góp phần đảm bảo công bằng xã hội.
- Tài chính là một trong những công cụ cơ bản để Nhà nước đảm bảo nguồn thu cho ngân
sách nhà nước và điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.
1.1.2.8. Chức năng
a. Chức năng định hướng
Định hướng cho hoạt động quản lý đất đai là tất yếu khách quan với bất kỳ nhà nước nào.
Với chức năng định hướng, các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai phải xây dựng và trình cấp
có thẩm quyền mục tiêu quản lý, phân phối và sử dụng đất đai đảm bảo sự thống nhất và phù hợp
với hiến pháp và pháp luật. Đồng thời, dự thảo các chính sách, thể chế về quản lý và sử dụng đất
đai, trình cấp có thẩm quyền ban hành nhằm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong
hiện tại và tương lai. Trên cơ sở các văn bản pháp quy đó, các cơ quan quản lý nhà nước về đất
đai các cấp có trách nhiệm tổ chức, hướng dẫn cho các chủ sử dụng đất thực hiện việc sử dụng đất
một cách hợp lý và mang lại hiệu quả cao.
b. Chức năng điều tiết
Chức năng này được thể hiện rõ trong việc điều tiết giá cả, điều tiết khung giá đất... Đối
với lĩnh vực đất đai, chức năng điều tiết nhằm mục tiêu hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường. Để
thực hiện chức năng điều tiết, các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai phải đề xuất được những
quy định mang tính pháp quy và những biện pháp mang tính khả thi trong việc sử dụng đất dựa
trên các mục tiêu định hướng để trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
c. Chức năng kiểm soát
11
Nhà nước thực hiện chức năng kiểm soát nhằm mục tiêu quản lý đất đai hiệu quả và tiết
kiệm thông qua một số nội dung như: thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất; việc chấp hành pháp luật, chính sách và các quy định trong việc sử dụng đất
đai của người sử dụng đất; giám sát việc quản lý và sử dụng các nguồn lực, nguồn tài nguyên của
các chủ thể quản lý nhà nước về đất đai, chủ thể sử dụng đất.
1.2. Quá trình phát triển của quản lý đất đai trên Thế giới và Việt Nam
1.2.1. Quản lý đất đai trên thế giới
Đất đai có một vị trí hết sức đặc biệt với con người, xã hội. Dù ở bất cứ đâu, hay làm gì thì
mọi hoạt động sản xuất, sinh hoạt của con người đều ở trên đất đai. Do đó, đất đai luôn được xem
là vốn quý của bất cứ một quốc gia hay chế độ nào trên thế giới, và luôn được chú trọng để giữ
gìn và phát huy tiềm năng của đất. Xét tổng quát về quản lý đất đai trên thế giới cho thấy mục tiêu
và cách tiếp cận khoa học về quản lý đất đai ở các quốc gia có sự khác nhau. Sự khác biệt này do
một số nguyên nhân sau: thể chế chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, truyền thống và đặc
điểm tự nhiên của các quốc gia. Vì vậy, khó có thể nói về một nền quản lý đất đai thống nhất, dù
chỉ về mặt khoa học. Cho đến nay, việc định nghĩa khoa học quản lý đất đai, xác định đối tượng
nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu chỉ mang tính quan điểm và khu vực và chưa có sự thống
nhất chung. Nghiên cứu về quản lý đất đai các nước trên thế giới cho thấy, chủ yếu tồn tại ba hệ
thống quản lý đất đai. Cụ thể như sau:
Hệ thống thứ nhất, là hệ thống mà trong đó chính quyền địa phương đóng vai trò là chủ sở
hữu và phân phối đất đai, có trách nhiệm sử dụng đất công bằng, có hiệu quả nhất. Vì vậy, các quy
định về pháp luật, chính sách quản lý đất đai dựa trên chế độ sở hữu đất đai của chính quyền địa
phương và được điều tiết và thực hiện trong phạm vi thành phố mình. Các đối tượng còn lại sử
dụng các phương thưc cho thuê là chủ yếu. Chính sách này được thực hiện tại các nước như Phần
Lan, Thụy Sỹ, Canađa, Ấn Độ và một số nước khác. Ví dụ ở Phần Lan, người ta cho rằng xét theo
khía cạnh hiệu quả kinh tế thì bất động sản, đất đai thuộc sở hữu của thành phố càng nhiều càng
tốt. Ở thủ đô Hensinki, đất đai thuộc sở hữu của thành phố chiếm hơn 60% đất đai của toàn thành
phố. Trong trường hợp thâm hụt ngân sách trầm trọng chính quyền thành phố có thể tổ chức bán
đấu giá đất đai thuộc sở hữu thành phố.
Hệ thống thứ hai, là hệ thống thị trường đất đai mở, trong đó chính quyền địa phương sử
dụng mềm dẻo công cụ điều tiết quan hệ tài sản-đất đai dựa vào chính sách thu hút đầu tư vào thị
trường bất động sản tạo nên ảnh hưởng tích cực cho nền kinh tế. Chính sách này thường được áp
dụng tại các thành phố như: Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và một số nước khác.
Hệ thống thứ ba, đó là chính sách quản lý bất động sản được coi là trung hòa của hai hình
mẫu trên, được thực thi ở một số nước như: Mỹ, Đức, Vương quốc Anh, Ý và một số nước khác.
Nói chung, mỗi nước sử dụng hệ thống quản lý đất đai thiết lập riêng cho mình, tuy nhiên
về cơ bản, hệ thống quản lý đất đai ở các nước trên thế giới chủ yếu tập trung vào bốn chức năng
chính: thứ nhất là chức năng xác định giá trị kinh tế của đất đai để thu thuế và quản lý tài chính
đất đai; thứ hai là chức năng xác định giá trị pháp lý của đất đai để bảo vệ quyền lợi của chủ sở
hữu, người sử dụng và những người có liên quan; thứ ba là chức năng xác định những mục đích
sử dụng được phép đối với đất đai theo từng thời kỳ sao cho phù hợp với quy hoạch sử dụng đất
đai; thứ tư là chức năng cung cấp thông tin về đất đai phục vụ nhu cầu quản lý của nhà nước và
nhu cầu sử dụng của cộng đồng.
1.2.1.1. Quản lý đất đai ở Trung Quốc
12
Ở nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa có hai hình thức sở hữu đất đai như sau: đất đai
thuộc sở hữu nhà nước do Quốc vụ viện trực tiếp thay mặt Nhà nước để quản lý và đất đai thuộc
sở hữu tập thể nông dân.
Vấn đề quản lý Nhà nước về đất đai của Trung Quốc tương đối phức tạp do Bộ Đất đai và
Tài nguyên thành lập sau nên một số loại đất như đất canh tác do Bộ nông nghiệp quản lý, đất
trồng rừng lại do Bộ Lâm nghiệp quản lý, Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm quản lý thị trường nhà
đất, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về chính sách thu từ đất và chi cho đất. Đây là đặc điểm khác
biệt so với Việt Nam, khi việc quản lý Nhà nước về đất đai được giao cho một cơ quan quản lý tập
trung và thống nhất, đó là Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Về cơ bản, mô hình hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai của Trung Quốc và Việt
Nam có nhiều điểm tương đồng. Hệ thống này được thành lập thống nhất từ trung ương xuống địa
phương, cụ thể:
- Ở Trung ương là Bộ Đất đai và Tài nguyên có một số chức năng cơ bản như: soạn thảo
pháp luật, pháp quy liên quan; tổ chức xây dựng và thực hiện quy hoạch đất đai quốc gia; giám
sát, kiểm sát việc chấp hành pháp luật về đất đai và một số chức năng khác.
- Ở cấp tỉnh có Sở Đất đai và Tài nguyên.
- Ở cấp huyện có Cục Đất đai và Tài nguyên.
- Ở cấp xã, thị trấn có Phòng Đất đai và Tài nguyên.
- Ở thôn có cán bộ về quản lý đất đai.
Bộ phận quản lý đất đai, tài nguyên ở chính quyền các cấp phụ trách công tác quản lý đất
đai, tài nguyên trong đơn vị hành chính cấp đó.
1.2.1.2. Quản lý đất đai ở Cộng hòa liên bang Đức
Cộng hòa Liên bang Đức tồn tại hai hình thức sở hữu đất đai: (i) Đất đai thuộc sở hữu tư
nhân chiếm 95% diện tích đất đai, trong đó thành phần chính là đất nông nghiệp. Tuy nhiên, quyền
sở hữu cũng có hạn chế và việc sử dụng đất phải tuân thủ theo quy định, quyền lợi của quốc gia;
(ii) Diện tích đất còn lại thuộc sở hữu Nhà nước chủ yếu là đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng, đất
nhà thờ, đất của các công trình giáo dục.
Mô hình hệ thông cơ quan quản lý đất đai ở Đức rất khác với Việt Nam với hai hệ thống
cơ quan chính là Tòa án hành chính các cấp và Cơ quan quản lý đất đai. Cụ thể như sau:
Về cơ quan quản lý đất đai: không có sự thống nhất chung trên toàn đất nước mà mỗi bang
có các cơ quan quản lý khác nhau, có nơi là Ủy ban nhân dân (vùng Baravia), có nơi là Hội đồng
nhân dân quận và thành phố (Nhiznhei Sacsonhi).
Về tòa án hành chính các cấp thì ở Đức thành lập Tòa án nông nghiệp bao gồm Chánh án
toàn án và hai luật sư về các vấn đề chung. Nhiệm kỳ của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về
đất đai được ấn định trong thời gian 4 năm (Tòa án Nhân dân tối cao của Cộng hòa liên bang về
đất đai được coi là cấp thứ bậc thứ hai ở Cộng hòa liên bang Đức). Trong quá trình làm việc của
mình, những luật sư về nông nghiệp điều hành công việc bằng các chính sách, pháp luật hiện hành,
Luật dân sự và các điều khoản trong Hiến pháp dân sự của Cộng hòa Liên bang Đức.
1.2.1.3. Quản lý đất đai ở Vương quốc Thái Lan
Đất đai ở Thái Lan được chia làm bốn loại chính: (i) Đất rừng do Cục lâm nghiệp Hoàng
gia quản lý theo các văn bản pháp luật của Nhà nước (chiếm 50,6% diện tích đất tự nhiên); (ii) Đất
đai nhà nước hay bất động sản của Chính phủ do Cục Ngân khố, Bộ Tài chính quản lý theo Luật
Bất động sản. Loại đất này do các cơ quan của Chính phủ sử dụng kể cả đất của các trường học và
Chính phủ cũng sẵn sàng cho thuê loại đất này; (iii) Đất đai của cơ quan hành chính và của các xí
13
nghiệp nhà nước do các cơ quan của Chính phủ quản lý bao gồm cả đất đai mà Nhà nươc giao cho
các tổ chức tôn giáo sử dụng; (iv) Đất công cộng: loại đất này được quản lý theo Luật đất đai và
Cục quản lý đất đai Thái Lan.
Hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở Thái Lan được chia làm hai cấp là trung ương và địa
phương:
Ở trung ương là Cục quản lý đất đai thuộc Bộ Nội vụ có chức năng, nhiệm vụ cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất; đo đạc, kiểm tra, bảo vệ đất đai của Nhà nước; thanh tra, giám sát
việc cấp giấy phép, định giá đất, giao đất, làm thư ký cho Ủy ban giao đất quốc gia…
Ở địa phương, mỗi tỉnh có một văn phòng đất đai cấp tỉnh và các chi nhánh; mỗi huyện
cũng có một văn phòng đất đai cấp huyện và các chi nhánh.
1.2.1.4. Quản lý đất đai ở Cộng hòa Pháp
Ở Pháp việc sở hữu đất đai tồn tại hai hình thức chủ yếu là sở hữu Nhà nước và sở hữu tư
nhân. Các chính sách quản lý đất đai ở Cộng hòa Pháp được xây dựng trên một số nguyên tắc chỉ
đạo quy hoạch không gian, bao gồm cả chỉ đạo quản lý, sử dụng đất và hình thành công cụ quản
lý đất đai.
Hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở Pháp được thiết kế theo mô hình quản lý theo hệ thống
liên ngành. Có rất nhiều các cơ quan ở nhiều lĩnh vực khác nhau đồng thời tham gia quản lý. Cụ
thể như sau:
- Tổng cục thuế quản lý về thuế đất đai và địa chính.
- Cơ quan quốc gia thực hiện nhiệm vụ xây dựng, quản lý quy hoạch, lập quy hoạch phát
triển đất đai.
- Viện địa lý quốc gia thự chiện việc đo đạc, lập bản đồ.
- Sở Đất đai quản lý việc đăng ký đất đai công khai.
- Sở Quản lý tài sản thế chấp quản lý về việc thế chấp đất vay vốn.
- Trung tâm thông tin đất đai và thuế có chức năng quản lý, cung cấp thông tin về đất đai,
địa chính và thuế.
1.2.2. Quản lý đất đai ở Việt Nam
1.2.2.1. Quản lý đất đai dưới các triều đại phong kiến Việt Nam và trong thời kỳ Pháp thuộc
Hệ thống quản lý đất đai sơ khai của Nhà Hồ (1400-1407) là hệ thống quản lý đất đai đầu
tiên của nước ta. Việc hình thành hệ thống quản lý đất đai thời kỳ này đã thể hiện được quyền lực
của Nhà nước đối với ruộng đất và bao hàm được những điểm lớn của nội dung quản lý hành chính
và dân sự đối với thửa đất. Trên cơ sở đó, hệ thống quản lý đất đai của nước ta được phát triển và
hoàn thiện dưới thời Nhà Hậu Lê, Nhà Nguyễn, tạo tiền đề cho việc quản lý ruộng đất thống nhất
và hiệu quả. Công trình đo đạc, thành lập địa bạ trên quy mô toàn quốc của Nhà Nguyễn là công
trình to lớn và có ý nghĩa nhất trong lịch sử quản lý đất đai thời phong kiến Việt Nam, đóng góp
phần quan trọng trong việc hoạch định các chính sách về quản lý đất đai và phát triển kinh tế - xã
hội Việt Nam ở thế kỷ thứ XIX.
Trong thời kỳ Pháp thuộc, với Hiệp ước Giáp thân ký với triều đình Huế năm 1884, Pháp
đã cơ bản hoàn thành việc xâm lược Việt Nam. Pháp chia nước ta thành ba xứ với các chế độ cai
trị khác nhau. Tuy nhiên, hệ thống quản lý đất đai ở ba xứ về cơ bản có sự giống nhau. Về cơ bản,
hệ thống quản lý đất đai của Pháp ở ba miền của Việt Nam là một hệ thống tương đối tiên tiến với
những thành phần rất cơ bản, thể hiện rõ được vai trò của hai trong ba công cụ quản lý là pháp luật
và kinh tế. Các bản đồ dùng trong quản lý đất đai tuy ở một số nơi chưa đảm bảo chất lượng, song
về cơ bản các bản đồ trên được đo vẽ hoàn chỉnh, đảm bảo độ chính xác, ngay cả ở tỷ lệ lớn (1/500
14
và 1/200). Hồ sơ Địa chính dạng hỗn hợp địa bạ và bằng khoán cũng là một bước tiến quan trọng
trong việc xây dựng hệ thống quản lý đất đai hiện đại sau này.
1.2.2.2. Quản lý đất đai sau cách mạng tháng Tám năm 1945
Giai đoạn từ 1945 – 1954, Cách mạng Tháng Tám thành công, nước Việt Nam dân chủ
Cộng hoà ra đời đã đặt nền móng cho việc thể chế hoá các chủ trương, đường lối, chính sách đất
đai của Đảng, xây dựng hệ thống pháp luật đất đai và tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai,
tạo tiền đề cho chế độ quản lý đất đai kiểu mới. Trong giai đoạn này, quản lý đất đai đã đạt được
một số thành tựu nhất định, cụ thể như sau: (i) Thiết lập được hệ thống quản lý đất đai chính theo
Sắc lệnh số 112/SL ngày 11/7/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc hợp
nhất Nha Thuế trực thu, Nha Trước bạ công sản Điền thổ và Nha Địa chính thành một cơ quan lấy
tên là Nha Công sản – Trực thu – Địa chính; (ii) Thực hiện giảm tô, chia lại công điền, công thổ
và thực hiện bước một cải cách ruộng đất; (iii) Khuyến khích phát triển kinh tế, nhất là kinh tế
nông nghiệp.
Trung ương
Bộ Tài chính
Ủy ban hành
chính cấp tỉnh
Sở Địa chính
Trung ương
Ủy ban hành
chính cấp huyện
Phòng Địa chính
Ủy ban hành
chính cấp xã
Cán bộ địa chính
Cán bộ địa chính
Hình 1. Tổ chức ngành địa chính trong giai đoạn 1945 - 1954
Nguồn: Quản lý đất đai ở Việt Nam (1945-2010), 2012.
Giai đoạn từ 1954-1975, chính sách đất đai ở miền Bắc tập trung vào ba vấn đề chính sau:
(i) Hoàn thành cải cách ruộng đất, khôi phục kinh tế nông nghiệp; (ii) Cải tạo xã hội chủ nghĩa đối
với thành phần kinh tế cá thể và kinh tế tư bản tư nhân; (iii) Xây dựng hợp tác xã nông nghiệp,
phát triển nông nghiệp. Bên cạnh đó, tổ chức bộ máy quản lý đất đai giai đoạn này đã được chú
trọng và từng bước hoàn thiện. Thực hiện Chỉ thị số 334-TTg ngày 03/7/1958 của Thủ tướng Chính
phủ về việc tái lập hệ thống địa chính trong Bộ Tài chính và Uỷ ban nhân dân các cấp, hệ thống
cơ quan Địa chính đã được tái thiết lập trong Bộ Tài chính và Uỷ ban nhân dân các cấp. Theo Nghị
định số 70-CP ngày 09/12/1960 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ tổ chức ngành Quản
lý ruộng đất đã chuyển ngành Địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp và đổi tên thành
ngành Quản lý ruộng đất. Theo Thông tư số 01/TT/LB ngày 11/3/1961 liên bộ Nông nghiêp – Nội
15
vụ về việc quy định tạm thời tổ chức quản lý ruộng đất ở địa phương, bộ máy quản lý ruộng đất
được thiết lập từ Trung ương đến cơ sở.
Trung ương
Bộ Nông nghiệp
Vụ Quản lý ruộng
Ủy ban hành
chính cấp Tỉnh
đất
Sở Nông nghiệp
Phòng Quản lý
Ủy ban hành
ruộng đất
chính cấp Huyện
Phòng Nông
nghiệp
Bộ phận Quản lý
Ủy ban hành
ruộng đất
chính cấp Xã
Cán bộ Quản lý
ương
ruộng đất
Hình 2. Sơ đồ tổ chức ngành quản lý ruộng đất giai đoạn 1961 - 1979
Nguồn: Quản lý đất đai ở Việt Nam (1945-2010), 2012.
Giai đoạn 1976-1985, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã ban
hành nhiều nghị quyết, văn kiện thể hiện rõ chủ trương, đường lối của Đảng về vấn đề đất đai. Nội
dung trọng tâm của chính sách đất đai trong giai đoạn này là hoàn thiện hợp tác xã quy mô toàn
xã, tổ chức nông nghiệp sản xuất lớn, cải tạo nông nghiệp miền Nam và cải tiến quản lý hợp tác
xã nông nghiệp. Bên cạnh đó, tiếp tục hoàn thiện khung pháp luật đất đai và cải tiến tổ chức bộ
máy quản lý đất đai. Theo Nghị quyết số 548-NQ/QH ngày 24/5/1979 của Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội về việc thành lập Tổng cục Quản lý ruộng đất và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai,
ngày 09/11/1979, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 404-CP quy định chức năng, nhiệm
vụ và tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng đất. Như vậy, hệ thống quản lý đất đai được thành lập
ở bốn cấp gồm: cấp Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
16
HỘI ĐỒNG CHÍNH PHỦ
Uỷ ban hành chính cấp
tỉnh
Tổng cục quản lý
ruộng đất
Uỷ ban hành chính cấp
tỉnh
Vụ đăng ký
thống kê
Ban thanh tra
Vụ bản
Văn phòng
đồ
Uỷ ban hành chính cấp
huyện
Ban quản lý ruộng đất cấp tỉnh
P. Đăng ký
thống kê
P. Thanh tra
P. Tổng
hợp
P. Điều tra cơ
bản
Uỷ ban hành chính cấp
xã
Phòng quản lý ruộng đất cấp
huyện
Tổ điều tra cơ
bản
Tổ quản lý
đất đai
Cán bộ quản lý ruộng
đất cấp xã
Hình 3. Sơ đồ tổ chức ngành quản lý ruộng đất giai đoạn 1976-1985
Nguồn: Quản lý đất đai ở Việt Nam (1945-2010), 2012.
1.2.2.3. Quản lý đất đai từ Luật đất đai năm 1987 đến trước Luật đất đai năm 2013
Thể chế hóa chủ trương, chính sách đất đai của Đảng, hệ thống pháp luật đất đai giai đoạn
từ năm 1987 đến năm 2012 đã từng bước hoàn thiện phù hợp với yêu cầu đổi mới kinh tế và công
tác quản lý nhà nước về đất đai. Năm 1987, Quốc hội đã ban hành Luật đất đai đầu tiên quy định
các quan hệ đất đai trong nền kinh tế thị trường. Bắt đầu từ năm 1993, Luật đất đai được xây dựng
ngày càng đầy đủ và phù hợp với xu hướng phát triển của đất nước. Trên cơ sở đó, Luật đất đai
năm 2003 đã kế thừa và bổ sung nhằm góp phần hoàn thiện và đưa luật đất đai đi vào thực tiễn
cuộc sống. Đồng thời, hệ thống tổ chức bộ máy quản lý đất đai thời kỳ này được chú trọng và phát
triển. Nghị định số 12/CP năm 1994 của Chính phủ đã thành lập Tổng cục Địa chính trên cơ sở
hợp nhất và tổ chức lại Tổng cục Quản lý ruộng đất và Cục đo đạc bản đồ.
17
Văn phòng Tổng cục
Vụ Tổ chức cán bộ
Vụ Kế hoạch Tài chính
Vụ Khoa học và hợp tác quốc
Vụ Đăng ký Thống kê
Vụ Đo đạc Bản đồ
Tổng cục
Địa chính
Chính phủ
Thanh tra Tổng cục
Các đơn vị sự nghiệp
Phòng Tổ chức
Phòng Hành chính Tổng hợp
Phòng Đăng ký
Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh
Sở
Địa chính
Phòng Thống kê
Phòng Đo đạc và Bản đồ
Phòng Kế hoạch Tài chính
Thanh tra Sở
Phòng
Địa chính
Ủy ban nhân
dân cấp
huyện
Cán bộ quản
lý ruộng đất
Ủy ban nhân
dân cấp xã
Hình 4. Sơ đồ tổ chức ngành quản đất đai giai đoạn 1994-2001
Nguồn: Giáo trình Quy hoạch và Quản lý đất đai, 2014.
Năm 2002, Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập theo Nghị quyết số
02/2002/QH11 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trên cơ sở hợp nhất Tổng
cục Địa chính, Tổng cục Khí tượng – Thủy văn và các tổ chức thực hiện chức năng quản lý nhà
nước về tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản và Môi trường.
1.3. Hệ thống quản lý nhà nước về đất đai
1.3.1. Khái niệm
Theo từ điển Tiếng việt, hệ thống được hiểu là “Tập hợp nhiều yếu tố, đơn vị cùng loại
hoặc cùng chức năng, có quan hệ hoặc liên hệ với nhau chặt chẽ, làm thành một thể thống nhất”.
18
Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ra đời gắn liền với sự xuất hiện của một hình
thức quản lý đất đai của con người đó là quản lý nhà nước về đất đai. Hệ thống cơ quan này được
Nhà nước thành lập và bằng pháp luật, Nhà nước quy định cơ cấu, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn nhằm giúp Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ vốn đất đai trong cả nước theo quy
hoạch, kế hoạch chung.
Vì vậy, có thể hiểu rằng: Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai là hệ thống cơ
quan do Nhà nước thành lập thống nhất từ trung ương xuống địa phương có cơ cấu, tổ chức chặt
chẽ và có mối quan hệ mật thiết với nhau theo quan hệ “song trùng trực thuộc” thực hiện chức
năng, nhiệm vụ giúp Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước và
ở mỗi địa phương theo quy hoạch, kế hoạch chung.
Hệ thống cơ quan này có đặc trưng là hệ thống cơ quan chuyên ngành được giao nhiệm vụ
quản lý nhà nước về đất đai. Trong hoạt động, cơ quan quản lý đất đai cấp dưới chịu sự chỉ đạo về
chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan quản lý đất đai cấp trên. Đồng thời, chịu sự chỉ đạo trực tiếp,
toàn diện của UBND cùng cấp. Đây chính là tính chất “song trùng trực thuộc” trong hoạt động
quản lý của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai.
1.3.2. Các cơ quan quản lý nhà nước đối với đất đai
Theo quy định hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam bao gồm hệ thống
cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền chung và hệ thống cơ quan quản lý nhà nước
về đất đai có thẩm quyền riêng.
a. Cơ quan quyền lực nhà nước: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội và Hội đồng nhân dân
các cấp tỉnh, huyện, xã.
b. Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền chung: Chính phủ, Uỷ ban nhân dân
các cấp: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp xã.
c. Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền riêng
- Bộ Tài nguyên và Môi trường: Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước
Chính phủ trong việc thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Như vậy, Bộ tài nguyên và môi
trường là cơ quan được giao nhiệm vụ tham mưu, trực tiếp giúp chính phủ trong việc thống nhất
quản lý nhà nước về đất đai. Đây là cơ quan quản lý đất đai có thẩm quyền chuyên môn (hay thẩm
quyền riêng) được tổ chức ở cấp trung ương.
- Các bộ, cơ quan ngang bộ: Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn của mình có trách nhiệm giúp Chính phủ trong quản lý nhà nước về đất đai (khoảng 2
điều 23). Như vậy, các bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi quản lý nhà nước chuyên ngành được
phân công có liên quan đến đất đai có trách nhiệm giúp chính phủ trong quản lý nhà nước về đất
đai
- Cơ quản quản lý đất đai địa phương: Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và
Môi trường và công chức địa chính xã, phường, thị trấn. Bên cạnh đó, còn có các tổ chức dịch vụ
công trong quản lý về sử dụng đất, bao gồm Văn phòng đăng ký đất đai, Tổ chức phát triển quỹ
đất và các tổ chức khác hoạt động dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất đai
19
Quốc hội
UBTVQ
H
Chính
phủ
Bộ
TN &MT
Tổ chức dịch
vụ công
HĐND
Tỉnh
UBND
cấp tỉnh
Sở
TN &MT
Văn phòng
ĐKĐĐ
TT
PTQĐ
Tổ chức dịch
vụ tư vấn
Chi nhánh
VPĐKĐĐ
HĐND
huyện
UBND
cấp
Phòng
TN &MT
Chi
nhánh
huyện
TTPTQĐ
HĐND
xã
UBND
cấp xã
Cán bộ
địa chính
Hình 5. Sơ đồ hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
1.3.2. Vai trò các cơ quan quản lý nhà nước đối với đất đai
1.3.2.1. Vai trò hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước
Hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước từ trung ương đến địa phương có vai trò vô cùng to
lớn trong việc quản lý mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội của đất nước. Trong quản lý đất đai vai trò
to lớn này chưa được đánh giá một cách đầy đủ và đúng mức. Các văn bản pháp luật đất đai trước
đây đề cập một cách hình thức, mờ nhạt các thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội và hệ thống cơ quan quyền lực ở địa phương. Sau khi ban hành Luật đất đai đầu tiên và có hiệu
lực từ ngày 08/1/1988 vai trò của cơ quan quyền lực Nhà nước đã được chú trọng và ghi nhận
trong văn bản quy phạm pháp luật. Kế thừa tinh thần đó, Luật đất đai năm 1993 đã nêu cao vai trò
quyết định trong các chính sách của cơ quan quyền lực Nhà nước trong quản lý Nhà nước về đất
đai, và tương tự như Luật đất đai 2003, Luật đất đai 2013 tiếp tục khẳng định tính đặc thù của chế
độ sở hữu đất đai ở nước ta thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Do vậy thẩm
quyền của cơ quan đại diện cho nhân dân là tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước về đất đai
với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Các cơ quan này không làm thay chức năng
quản lý nhà nước về đất đai của cơ quan quản lý mà tham gia hoạt động quản lý nhà nước về đất
đai với tư cách giám sát việc quản lý và sử dụng đất của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi
cá nhân sử dụng đất.
a. Quốc hội
Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất
của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập
pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của
Nhà nước.
Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn như sau:
- Ban hành pháp luật, nghị quyết về đất đai.
20
Tải về để xem bản đầy đủ
86 trang
yennguyen
27841
Free
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Bài giảng Quản lý hành chính về đất đai - Dương Thị Thu Hà", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- bai_giang_quan_ly_hanh_chinh_ve_dat_dai_duong_thi_thu_ha.pdf
